無居民海島使用權若干問題分析＊

程功舜

(廣東海洋大學法學院 湛江 524088)

無居民海島使用權若干問題分析＊

程功舜

(廣東海洋大學法學院 湛江 524088)

無居民海島使用權作為一種獨立物權,權利人應有權轉讓,但由于該權利具有公法屬性,轉讓行為應取得無居民海島所有人——國家的同意才能轉讓。只要無居民海島使用權依法可以轉讓,其就具有一定的經濟價值,因此也就可以成為抵押的標的。無居民海島使用權抵押并不是實物抵押而是具有權利抵押的性質。

無居民海島;使用權;物權;立法

我國是一個海洋大國,海島眾多,面積大于500 m2的島嶼有6 900多個,其中無居民海島有6 500多個;面積在500 m2以下的島嶼和巖礁近萬個[1]。隨著我國海洋經濟產業不斷發展壯大,海洋(包括海岸帶、海島)對國民經濟的貢獻不斷提升,人們對海洋的重要性、尤其是海島重要性的認識越來越高。保護海島資源環境、加強海島綜合管理、依法用島的社會呼聲越來越強。根據我國《憲法》《物權法》和《海域使用管理法》等法律法規的規定,有居民海島可以納入我國現有城市、鄉村體系,適用現有相關物權法律法規。無居民海島則是非常特殊的自然資源,為了保持海島資源可持續利用,保障我國生態安全,我國海島立法則顯得十分必要且相當緊迫。本研究主要對無居民海島使用權的設立、轉讓及抵押等問題進行分析。

1 無居民海島使用權的設立

無居民海島是指不屬于居民戶籍管理的住址登記地的海島。無居民海島屬于國家所有,國務院代表國家行使無居民海島所有權,但國有無居民海島的合理利用必須通過所有權與使用權的分離來實現。由于我國長久以來沒有對無居民海島使用權作出詳細、明確的規定,致使不少單位和個人對無居民海島使用權認識不清,任意占有、使用、買賣和出讓無居民海島。一些“島主”甚至將無居民海島視為自家的私產,阻撓他人甚至包括管理和科研人員的登島,嚴重影響正常的監測、執法等管理活動和調查、研究等科學活動。這不僅對無居民海島的保護和管理不利,而且容易造成國有資源的流失。因此,必須依法設立無居民海島使用權。

無居民海島使用權是指公民、法人依法對國家所有的無居民海島享有的占有、使用、收益并排斥他人干涉的權利。無居民海島使用權是在無居民海島所有權的基礎上派生出來的一種權利,也就是說無居民海島使用權是依據無居民海島所有權的存在而存在,沒有無居民海島所有權也就沒有無居民海島使用權。因此,無居民海島使用者可以行使占有權、開發權、使用權和收益權等權能,但不具有完全處分權。

盡管無居民海島使用權同無居民海島所有權一樣共設于無居民海島這一客體之上,但其設定方式卻截然不同。無居民海島所有權屬法定取得,而無居民海島使用權可通過劃撥、申請或競爭設立。劃撥無居民海島使用權是指因生態保護、國防安全、公共利益的需要,經有權機關批準,無居民海島使用者無償取得沒有使用期限的無居民海島使用權。申請無居民海島使用權是指因教學、科研等非經營性活動利用無居民海島的需要,向有權機關提出書面申請并提交符合法律規定的材料,經有權機關審查批準后,無居民海島使用者無償或有償取得有使用期限的無居民海島使用權。競爭無居民海島使用權是指因旅游、娛樂、礦山開采、項目建設等經營性活動利用無居民海島的需要,通過招標、拍賣或其他公平競爭的方式,無居民海島使用者有償取得有使用期限的無居民海島使用權。對一些特殊的無居民海島用于經營性活動,有權部門必須通過召開論證會、聽證會等形式廣泛聽取社會各界的意見。

國家應建立無居民海島使用權登記制度。不管以何種方式取得無居民海島使用權均應在法定登記機關予以登記。海島權利一經登記,即具有法律效力,權利登記者的權利受法律保護,任何單位和個人不得侵犯。并且,任何單位和個人不得就相同的此項權利再次向有關機關申請登記,即使申請也得不到批準。而且,信賴此項登記的善意第三人,也受法律保護,即該項登記具有公示力和公信力[2]。基于劃撥而取得無居民海島使用權的可不記載具體使用期限,基于申請或競爭而取得無居民海島使用權的應記載具體使用期限,根據《無居民海島保護與利用管理規定》,無居民海島使用期限最長不應超過50年。筆者建議應由縣級以上的海洋行政主管部門作為登記機關。

2 無居民海島使用權的轉讓

無居民海島使用權的轉讓是指無居民海島使用權人通過買賣、互易和贈與等方式將無居民海島使用權以合同方式再轉移的行為。無居民海島使用權作為一種獨立物權,具有財產利益的屬性,使用人當然有權處分自己的權益。使用人處分無居民海島使用權益必定產生海島使用權的再移轉。然而,《無居民海島保護與利用管理》未指出獲得海島使用權可再轉讓,地方政府也采取比較模糊的態度,地方性管理辦法或條例中均未說明是否可再轉讓,造成實際操作中初始轉讓及再轉讓困難[3]。無居民海島使用權的不可流動性不利于無居民海島的保護與利用,會造成國家自然資源的浪費。因此,有必要建立和完善無居民海島使用權轉讓制度。在海島法相應配套制度中,應明確規定合法取得的無居民海島使用權可以依法轉讓。當然,無居民海島使用權的轉讓應取得無居民海島所有人——國家的同意才能轉讓。這是因為無居民海島使用人本身是無居民海島所有人選擇的結果,如果其選擇他人替代自己,首先應取得無居民海島所有人的同意,否則,無居民海島經過多次再轉移后,無居民海島所有人可能根本不清楚誰在占有和使用無居民海島,無居民海島所有權可能會名存實亡。當然,無居民海島所有人同意權應由法律明確界定,并應是一種監督權而非決定權。

另外,如果是以劃撥方式取得或以申請且為無償方式取得的無居民海島使用權,轉讓必須首先轉化為有償出讓的無居民海島使用權后,才能進行轉讓,并由有權機關辦理無居民海島使用權出讓手續。同時,以申請且為有償方式取得或以競爭方式取得的無居民海島使用權雖可轉讓,但不能以類似炒地皮的方式“炒海島”牟利。因為海島使用人在海島上的投入,對海島升值的部分,使用人應能分享,但“炒海島”是未作開發或只象征性投入,海島升值是基于海島的短缺或周邊環境的變化,應屬海島所有權權益的范疇[4]。

3 無居民海島使用權的抵押

無居民海島使用權的抵押是指抵押人以其依法擁有的無居民海島使用權向抵押權人提供債務履行擔保的行為,債務人不履行債務時,抵押權人有權依法從抵押的無居民海島使用權拍賣所得的價款中優先受償。只要無居民海島使用權依法可以轉讓,其就具有一定的經濟價值,因此也就可以成為抵押的標的。無居民海島使用權的抵押標的不是無居民海島本身,而是對無居民海島的占有、使用和收益權利,此種權利已經與無居民海島所有權相分離,形成一種獨立的物權。抵押人不能履行債務時,抵押權人申請拍賣的是無居民海島使用權而非無居民海島所有權,抵押權的實現并不影響國家對無居民海島的所有權。因此,無居民海島使用權抵押并不是實物抵押而是具有權利抵押的性質。

無居民海島使用權是以整體無居民海島資源作為客體,包括島上的建筑物、構筑物、土壤、砂石、動物、植被、淡水以及海島周圍海域等[5]。基于無居民海島使用權內容的這一特點,在設定無居民海島使用權的抵押時,應考慮將對島上的建筑物、構筑物、土壤、砂石、動物、植被、淡水以及海島周圍海域等資源的使用權一并抵押。

關于無居民海島使用權在設定抵押后是否可以轉讓的問題,應依據我國《擔保法》的相關規定確定。依據我國《擔保法》第四十九條第1款規定:“抵押期間,抵押人轉讓已辦理登記的抵押物的,應當通知抵押權人并告知受讓人轉讓物已經抵押的情況;抵押人未通知抵押權人或者未告知受讓人的,轉讓行為無效”。這一規定同樣適用于無居民海島使用權的抵押。據此,我國《擔保法》是允許在抵押期間轉讓無居民海島使用權的,只不過是在轉讓時應及時通知抵押權人,并應向受讓人告知無居民海島使用權已設置抵押的情況,否則,轉讓行為無效。

4 結束語

由于無居民海島不僅具有經濟利益,而且還承擔著生態保護、國防安全、領土確定和科學研究等多方面的功能,因此,在無居民海島使用權設立、轉讓及抵押等法律制度層面上,必須堅持以國家行政權力為主導,從而確保無居民海島資源在市場機制下的合理利用。

[1] 楊文鶴.中國海島[M].北京:海洋出版社,2000:61.

[2] 譚柏平.論我國“海島法”的基本制度[J].法學雜志,2007,28(1):84.

[3] 王淼,袁棟.無居民海島使用權轉讓問題探討[J].中國海洋大學學報:社會科學版,2007,14(3):6.

[4] 胡呂銀.“出賣”海島的法律問題探析[J].甘肅政法學院學報,2005,20(4):86.

[5] 周珂,譚柏平.論我國海島的保護與管理:以海島立法完善為視[J].中國地質大學學報:社會科學版,2008,8(1):38.

廣東高校優秀青年創新人才培育項目“我國海洋資源開發利用的法律機制研究”(項目編號:W YM 08012).