淺談當前審查逮捕階段中的檢警關系

顧忠華

(上海市閔行區人民檢察院,上海 201100)

淺談當前審查逮捕階段中的檢警關系

顧忠華

(上海市閔行區人民檢察院,上海 201100)

長期以來,檢警關系一直是理論界和實務界關注的熱點話題。當前檢察機關對公安機關立案、偵查活動的法律監督力度不夠,在逮捕必要性上認識不統一,審查過于簡單。立法上從立案知情權,偵查活動知情權上入手增加法律監督的操作性內容,完善適時介入引導偵查取證機制,建立意見的書面化形式,加緊改造逮捕必要性的審查程序。

檢警關系;存在問題;對策建議

近年來,隨著我國法治建設的不斷推進,司法改革的逐步深入,檢警關系的理論研究也愈加重視,各方觀點爭鳴也更為激烈。筆者結合工作實務,探討當前審查逮捕階段中檢警關系的一些做法及存在的問題,進而提出一些建議,以促進在司法改革背景下的檢警關系發展。

一、準確理解檢警關系的內涵

檢警關系又稱警檢關系,其含義簡而言之就是檢察機關與警察機關 (下文中也稱公安機關)之間的關系,是一種刑事訴訟法律關系。

(一)準確把握檢警關系的性質

其一,以監督為主要特征的約束關系。《憲法》第 129條規定:“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關”,《刑事訴訟法》也具體規定了有關立案監督、偵查活動監督、糾正違法等方面的內容,均說明檢察機關作為國家專門的法律監督機關,有權對刑事訴訟活動實施法律監督,以促進和保障刑事司法的正確實施,因此,檢警關系必然是以監督為主要特征的一種關系。其二,以配合為主要內容的偵訴關系。從我國審前程序追訴活動的基本規律來看,刑事立案、偵查、審查起訴,是一個有機連貫的整體,公安機關的偵查職能與檢察機關的公訴職能統一于控訴職能這一基本職能之中,都是為了有效地揭露犯罪和證實犯罪,都是使犯罪的人繩之以法,使無罪的人免受冤屈,這種任務指向是一致的,可見,公安機關的偵查活動是檢察機關公訴活動的前提和基礎,因此,檢警關系當中的偵訴機關配合是尤為重要的,也成為了日常辦案的主要內容。其三,以分工明確、各負其責為基礎的獨立關系。在我國,檢察機關和公安機關是兩個相互獨立、互不隸屬的國家機構。根據《刑事訴訟法》第 3條規定:“對刑事案件的偵查、拘留、執行逮捕、預審,由公案機關負責,檢察、批準逮捕,檢察機關直接受理的案件的偵查、提起公訴由人民檢察院負責。”這就表明檢警雙方都應當依照法律規定的職權范圍,認真履行各自的職責,任何一方都應充分尊重另一方,不得侵犯另一方的權力,不能混淆法律定位,唯有堅持這種分工負責的獨立性,才是檢警關系良性發展的基礎。

(二)準確理解現行檢警關系的發展模式

從當前實務界和理論界爭鳴的觀點來看,檢警關系的發展模式主要有三類:第一種是檢警一體化說,即檢察機關主導、指揮整個偵查、公訴程序;第二種是檢警分離說,即檢察機關不負責、不參與偵查活動,保持中立性;第三種是檢察機關引導偵查說,即檢察機關有權介入偵查活動,積極引導取證,并實施法律監督。

筆者認為,第三種觀點是最符合現行法律制度的,也是現在最為實務界認可的觀點。《刑事訴訟法》第 66條規定:“……必要的時候,人民檢察院可以派人參加公安機關對于重大案件的討論”;第 140條規定:“人民檢察院審查案件,可以要求公安機關提供法庭審判所必須的證據材料……”等成為了檢察機關介入偵查引導取證的法律依據。而最高人民檢察院與公安部相繼制訂的《關于公安機關刑偵部門、檢察機關批捕部門、起訴部門加強工作聯系的通知》、《關于在辦理刑事案件工作中加強聯系配合的通知》,均是公檢兩家長期堅持探索這種模式的具體體現,本文也是基于這種模式下對檢警關系具體實踐的思考。

二、當前審查逮捕階段中檢警關系的實踐做法

逮捕是我國刑事訴訟法規定的最嚴厲的刑事強制措施,審查逮捕工作是檢察機關履行法律監督權的重要內容,一般被認為是檢察權對警察權 (主要為偵查權)進行監督控制的重要體現;檢察機關中承擔審查逮捕職能的偵查監督部門兼有審查逮捕、立案監督、偵查活動監督三項職責于一身,該三項職責又集中反映在審查逮捕“捕前、捕中、捕后“階段中,因此,該階段當中的檢警關系實踐顯得更為突出,現談談當前三方面的主要做法:

(一)適時介入引導偵查機制是檢警關系的主要實踐方式

適時介入偵查活動,是人民檢察院偵查監督部門對偵查機關的重大案件,在受理報捕前,依法派員對偵查機關的立案、偵查實行參與和監督的工作制度。從客觀規律來看,犯罪不僅是復雜的社會現象,而且隨著社會的不斷發展和科學技術的進步,某些犯罪活動也變得越來越難以對付,因此,偵查人員和檢察人員要做到既準確、及時地揭露犯罪、證實犯罪,又確保當事人的人權免受不應有的損害,難度不斷增大。基于此,實踐中檢察機關針對黑社會、惡勢力性質犯罪;殺人、綁架、爆炸等嚴重暴力犯罪;重特大搶劫、搶奪、盜竊等“兩搶一盜”的多發性犯罪;破壞社會主義市場經濟秩序的犯罪以及其他上級部門交辦案件等五大類案件做到適時介入公安偵查活動,從中了解案情、掌握信息、研究案件證據、商討案件定性、建議偵查取證方向以及實施法律監督,以進一步保障刑事訴訟的準確性,確保刑事訴訟活動的合法性,提高證據收集的質量,從而保證追訴的公正和效率。隨著實踐的積累,這一機制連同相類似的批準逮捕案件的繼續引導偵查取證、因證據不足不批準逮捕案件的通知補充偵查取證等機制成為了審查逮捕環節“捕前、捕中、捕后”一體的引導偵查體系架構,也構成了檢察引導偵查模式的主要內容。

(二)適用有條件逮捕措施是檢察權對警察權協助的特殊體現

有條件逮捕 (又稱附條件逮捕)是指在審查逮捕階段,對于故意殺人、綁架等嚴重刑事犯罪和黑惡勢力團伙犯罪、嚴重涉毒犯罪案件等,證據有所欠缺,尚未達到批準逮捕的一般標準,但具備補充和完善證據的條件和可能,且公安機關有補偵計劃的,檢察機關可先予作出批準逮捕決定的措施。在實踐中,對偵查機關而言,強制措施大都是有利于偵查的,且一般情況下強度越大,越有利于證據的收集,因此,逮捕作為最嚴厲的強制措施,可以有效地控制犯罪嫌疑人,對犯罪嫌疑人心存僥幸形成強大精神壓力,從而為收集證據提供必要的環境和條件;但是,客觀而言有條件逮捕案件的證據基本不符合逮捕的一般證據標準,是一種原則下的例外,所以其適用的案件范圍是極其有限的,往往是可能判處十年以上有期徒刑的嚴重刑事犯罪案件。然而,從檢警關系的角度來看其意義深遠,有條件逮捕的設置不再是檢察權單純的限制警察權,而是協助警察權,給進一步的偵查活動創造條件。

(三)行政執法與刑事司法相銜接工作機制是檢警關系的新探索

行政執法與刑事司法相銜接工作機制,是指行政主體在行政執法過程中依法查處的案件涉嫌犯罪需要移送司法機關處理而在相關的行政執法機關和公安機關、檢察機關當中建立的銜接機制。從檢警關系的角度來看,該銜接機制是一種辦案協作機制,通過該機制運行,檢察機關、公安機關與行政執法機關加強工作聯系和協調配合,切實解決涉嫌犯罪案件移送中的突出問題,實現行政執法與刑事司法有效銜接。具體而言,公安機關要認真做好立案偵查工作,做好行政執法中的證據轉換為刑事證據的工作;檢察機關要做好提前介入捕前協商工作,更要履行好立案監督職責,監督行政執法機關“有案不移送、以罰代刑”行為,監督公安機關“有案不立、有罪不究”行為,促進執法資源的合理使用,提高工作效率,增強打擊破壞社會主義市場經濟秩序的犯罪力度。因此,該銜接機制的應運而生為檢警關系發展提供了一個全新平臺,也造就了檢察機關改進監督方式的契機。

三、當前審查逮捕階段檢警關系實踐中存在的問題。

(一)檢察機關對公安機關立案、偵查活動的法律監督力度不夠。一是缺乏監督的時效性。按照現行法律規定,檢察機關只能局限于對偵查機關提供的階段性或最終的偵查材料進行書面審查,無權無渠道在第一時間獲悉公安機關的立案撤案情況以及搜查、勘察等偵查活動情況,無法形成對公安偵查活動進行動態實時跟蹤的監督和制約;二是監督力度有限。當檢察機關發現公安機關在立案和偵查活動中有違法行為時,能夠提出糾正意見,但法律上缺乏對公安機關拒不執行這種糾正意見所承擔的法律后果,也未規定檢察機關可為的進一步制約措施,這直接導致了監督的威懾力不足;三是不少檢察人員和公安民警思想上依然存在重配合輕監督的傳統觀念。表現在面對公安機關的違法情形時,少數檢察人員往往不敢監督、不愿監督、不善監督,少數公安民警往往心里不服監督,直接導致監督效果不佳。

(二)適時介入引導偵查取證的機制尚有不合理之處。一是缺少回避機制。現行日常辦案中,大多數情況下檢察機關指派提前介入案件的人員和案件報捕后審查逮捕的人員是同一人,雖然提高了辦案效率,但由于存在對案情先入為主的情況,不免削弱了逮捕的形式中立性,損害逮捕的司法性。二是缺少規范性。現行檢察人員在捕前提前介入工作中,往往流于口頭建議,缺少書面形式,給人以隨意性過大之嫌;同時,公安機關很少對引導偵查取證的建議進行反饋。

(三)在逮捕必要性上認識不統一,審查過于簡單。一是由于法律對無逮捕必要情形的規定過于籠統和原則,造成公檢雙方在具體個案上對逮捕必要性的認識分歧逐漸加大,操作上難以統一;二是現行法律設計對審查逮捕的司法性程序考慮不足,造成了現實中檢察人員不會就羈押必要性專門聽取偵查人員和犯罪嫌疑人方的質證,對逮捕必要性理由的審查流于形式和習慣做法,以致我國定罪不捕率偏低,“構罪皆捕”的現象依然嚴重。

四、建議與對策

(一)立法上應增加法律監督的操作性內容。主要可以從立案知情權,偵查活動知情權上入手,法律應明確規定公安機關有義務將刑事案件立案信息、偵查活動內容、撤案等情況第一時間向檢察機關偵查監督部門進行告知、備案,以便接受檢察機關同步即時的法律監督,提高監督的實效;另外,可以賦予檢察官相應的懲戒建議權,尤其是當偵查人員拒絕接受檢察機關的司法建議或糾正違法通知書時,應予以必要的懲戒措施,從而維護法律監督的權威性。

(二)進一步完善適時介入引導偵查取證機制。首先,應盡快建立回避機制,對參與提前介入捕前協商引導偵查取證的檢察人員,應規定不得在審查逮捕環節辦理該案,以避免先入為主,損害審查逮捕職能的司法性;其次,進一步加強提前介入中檢察人員引導偵查取證意見的書面化形式,提高所提意見的針對性和規范性;再次,建立公安機關將落實檢察機關引導偵查書面意見的情況予以及時反饋的回復制度。

(三)加緊改造逮捕必要性的審查程序。一是公檢兩家要盡快就無逮捕必要的情形進行協商,達成共識,制訂出更具權威性和操作性的司法解釋;二是審查逮捕環節中要增加對羈押理由、延長羈押理由的審查程序。檢察機關可以以雙方質證或聽證方式進行審查逮捕,并加強對羈押理由的審查說明,增加審查逮捕工作的司法屬性,從而使審查逮捕工作更為科學、全面;三是公安機關要進一步完善適用監視居住、取保候審強制措施的實施細則,從而擴大除逮捕之外的其他強制措施尤其是監視居住的適用率,從而為審查逮捕工作減負,為審查逮捕程序的司法化改造創造條件。

(四)不斷提高檢察人員和偵查人員的業務素質。“徒法不足以自行”,在制度層面不斷完善對檢警關系設計的同時,絕不能忽視制度中人的作用。因此,通過理論學習結合崗位實戰,提高檢察機關偵查監督部門干警證據分析、案件預判、引導偵查取證及協調溝通的能力;通過偵查人員出庭作證、偵查人員旁聽法庭等形式,提高偵查人員對各訴訟階段證據標準的準確把握,對程序正義的切身體會,為檢警關系的健康發展奠定堅實基礎。

Key works：the relationship between the procuratorate and the police;existing problems;measures and advices

The Brief D iscussion on the Relationship between the Procuratorate and the Police in Aarrest-censor

GU Zhong-hua
(MinhangDistrict Procuratorate of Shanghai,Shanghai,201100,China)

For a long time,it is a focus of academia and practical circle that the relationship between the procuratorate and the police.The writer,combined with the practices,discusses the ways of the relationship between the Procuratorate and the Police in arrest-censor,and provides the advices in legislation and government-mechanis m to develop the relationship between the Procuratorate and the Police in judiciary reform.

D971

A

1008-7575(2010)01-0019-03

2009-11-27

顧忠華 (1978-),男,上海人,上海市閔行區人民檢察院檢察官,主要從事刑事法學研究。

(責任編輯:左小絢)