破解基層院刑事訴訟監督若干難點提升監督機制和效能

高永華,劉 莉,楊 珍

(上海市閔行區人民檢察院,上海 201100)

破解基層院刑事訴訟監督若干難點提升監督機制和效能

高永華,劉 莉,楊 珍

(上海市閔行區人民檢察院,上海 201100)

檢察機關對刑事訴訟活動進行監督是我國檢察機關實施法律監督職能的重要內容,但從基層檢察院的司法實踐來看,在開展刑事訴訟監督過程中存在諸多問題,一定程度上影響了法律監督職能更有效地發揮。加強立案監督、偵查監督、審判監督,完善監督機制并進而提升監督機制效能。

刑事訴訟監督;偵查監督;立案監督;審判監督;監督機制與效能

刑事訴訟監督①本文所述及的刑事訴訟監督主要是指立案監督、偵查監督和審判監督。是檢察機關法律監督能力建設的重要組成部分,對于維護刑事法律的統一正確實施,有效打擊犯罪、保障人權具有重要意義。以筆者所在的基層檢察院來看,刑事訴訟監督的數量逐年增加,力度逐漸加強,成效日漸凸顯。然而,由于我國法律制度中缺乏對這一制度系統、具體的規定,實踐中一些制度的執行也未能完全到位,導致監督的效果不太盡如人意。因此,面對刑事訴訟監督的瓶頸和難點,探索如何進一步提高法律監督能力的正確路徑,不斷提高檢察機關執法的公信力,已成為迫切需要解決的問題。

一、當前刑事訴訟監督工作中存在的問題

(一)立案監督層面。第一,渠道狹窄,案源不足。從司法實踐來看,立案監督的線索來源主要有兩個,一是在辦案中發現,通過辦理控申部門移送的被害人不服公安機關不立案案件和審查逮捕案件而發現線索;二是通過與公安機關、行政執法機關的工作聯系發現線索。但這兩種途徑對于發現線索無異于等米下鍋,極具偶然性和被動性。第二,缺乏保障機制。實踐中,由于沒有明確的法律規定,檢察機關在向公安機關發出《要求說明不立案理由通知書》或《通知立案書》后,不乏先立后撤、立而不偵、偵而不結等情況,檢察機關只能采用催問、協商或發《糾正違法通知書》等“軟監督”方式進行督促,缺乏實際約束力。第三,監督范圍不全面。刑事訴訟法只規定了對應當立案而不立案的監督,而對不應當立案而立案卻沒有規定相關條款。從筆者所在基層院的實踐來看,因為無法可依,幾年來對這類案件的監督一直屬于盲區,而眾所周知,違法立案的危害性不亞于應當立案而不立案行為。

(二)偵查監督層面。一是監督途徑受限。目前主要是通過查閱案卷材料來發現問題,這種監督只是“結果的監督而不是過程的監督,是一種靜態監督而不是動態監督,故缺乏偵查監督的有效性。[1]”二是監督范圍受限。在涉及公民財產權利、人身權利的強制性措施,如搜查、扣押、凍結、查封、取保候審、監視居住、拘留等方面,均由公安機關自行決定和執行,檢察機關缺乏有效的干預措施,使偵查監督基本上處于空白狀態。三是檢察機關提前介入引導偵查活動 (以下簡稱提前介入)不規范。《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規則》規定對于必要的重大案件,偵查監督部門可以適時介入進行引導偵查。而實踐中,對于哪些案件屬于“重大案件”,如何開展提前介入等都缺乏明確的規定,致使檢察機關介入具有被動性、不確定性,多數案件不能通過介入的方式監督。特別是偵查過程中偵查人員對犯罪嫌疑人刑訊逼供、違法取證方面很難進行監督。[2]四是缺乏明確的法律保障措施。檢察機關行使監督權力的方式主要是通過書面材料甚至口頭方式提出,如在偵查監督方面,在對違法偵查活動提出口頭糾正意見、發《糾正違法通知書》、或發糾正違法公函后,因缺乏法律規定,公安機關可以置檢察機關的意見和建議而不顧,使監督的有效性大打折扣。

(三)審判監督層面。一是監督范圍較窄。實踐中檢察機關的審判監督僅限于公訴案件的庭審活動和對法院裁判的書面監督,往往容易忽略對案件受理、文書送達、合議庭組成是否合法、訴訟參與人的權利是否得到保障等程序方面內容的監督。在實體監督上,過于注重監督有罪判無罪、重罪判輕罪或重罪判輕刑的情形,相反的情況則少監督。二是監督方式單一。從目前看,檢察機關對法院刑事審判進行監督的手段主要是抗訴,其次就是發檢察公函對審判違法行為進行督促糾正。抗訴能夠產生使法院必須受理案件的強制性法律效果,但督促糾正通知則僅有建議性質,因此有的辦案人員把刑事審判監督等同于抗訴。三是監督能效弱化。司法實踐中,由于檢法兩家之間、上下級檢察機關之間、不同區域之間對于同一問題的認識經常存在分歧,使審判監督往往陷于困境,難以取得實效。同時,從法院的內部機制來看,檢察機關的審判監督明顯存在被虛置的傾向。以抗訴為例,在司法實踐中,下級法院遇到有爭議的疑難案件,往往是先請示上級院統一認識再定案,無形于判前定案,而且削弱了檢察機關的抗訴權和當事人的上訴權。

二、刑事訴訟監督存在上述問題的原因分析

(一)相關刑事立法存在不足。我國的刑事立法尚存在欠缺,一方面刑法上存在許多原則性、概括性規定,給具體的司法操作帶來困擾。如許多罪名的法定刑量刑幅度很大,對法官運用自由裁量權在法定刑以內量刑和運用罰金刑上的監督,檢察機關明顯有心無力。另一方面由于法律上的空白使刑事法律監督達不到預期效果。正如前面已經述及的監督保障機制在立法上的缺失,直接導致了程序性職權違法行為得不到有效的制約,現有的監督手段和方法只能起到“下不為例”的作用。因此,刑事訴訟監督立法和機制的不健全,是導致實踐中訴訟監督弱化、軟化的直接原因[3]。

(二)監督意識有所欠缺。一是存在“重配合、輕監督”的觀念。長期以來,檢察機關與審判機關、公安機關為了更好地形成打擊犯罪的合力,在實踐中往往講求配合而忽略監督制約,有些執法人員仍然存有公檢法一家的傳統觀念,從而導致監督錯位,出現不愿監督、不敢監督、監督不力的情況。二是人案矛盾日益突出,導致承辦人埋頭于日常的審查批捕工作,影響了刑事訴訟監督的開展。以筆者所在院的偵查監督部門為例,2008年,偵監科 (以在崗 16人計算)人均辦理審查逮捕案件數為 90.4件,比全市檢察系統人均辦案數 67.8件高出33%。

在如此大的工作量面前,承辦人為確保案件質量無差錯,在有限的工作時間內,基本無暇開展立案監督、偵查活動監督等法律監督工作。

(三)監督能力尚待提高。徒法不足以自行,法律監督能否取得成效,關鍵之一還在于監督者的能力和水平。但在實踐中,許多檢察干警對金融領域、知識產權、網絡等新類型犯罪的研究還不夠,應對復雜情況、解決復雜問題、化解復雜矛盾、辦理復雜案件的能力較為欠缺。同時,檢察隊伍結構的年輕化也帶來了由于司法經驗不足導致“不懂”、“不善”監督的問題,直接影響了刑事訴訟監督的效果。以筆者所在院的公訴部門為例,30歲以下青年干警有 15人,占總數的 50%,而 8個主訴小組里有 7位代理主訴均是 2002年后進院的青年干警。對這些青年干警來說,法學功底扎實、思維敏捷是他們的優勢,但同樣也面臨著工作經驗相對不足、法律監督敏銳性不強、溝通協調能力有待提高等具體問題。

三、破解刑事訴訟監督難點,提升監督機制和效能的路徑探索

(一)完善刑事訴訟監督立法是強化法律監督的前提

首先,在刑事訴訟法、法院組織法、檢察院組織法中突出規定檢察機關的法律監督地位和作用,使之與憲法和有關法律相協調,與強化訴訟監督職能的實際需要相適應。其次,對檢察機關實行刑事訴訟監督的范圍、內容、程序、效力等作出明確具體的規定,使檢察機關在實行法律監督中有法可依。例如,從法律上明確規定檢察機關對公安機關以外的偵查機關享有立案監督權以及享有對不應當立案而立案行為的監督權力。第三,法律要賦予檢察機關一定的處置權,確保法律監督的實際效果。例如,從法律上明確《要求說明不立案理由通知書》和《立案通知書》等法律文書的效力,賦予檢察機關對拒不接受監督的單位和個人有 (建議)處罰權。

(二)轉變執法觀念,優化檢察官資源配置,突出監督的專業專崗

加強刑事訴訟監督,就必須堅決擯棄重打擊、輕保護,重實體、輕程序,重配合、輕監督等落后思想和“有罪推定”、“先入為主”、“口供為王”等錯誤觀念,堅持“以人為本”的科學執法理念,牢固樹立打擊犯罪和保護人權并重,實體和程序并重,以事實為根據、以法律為準繩的執法理念。尤其在人案矛盾凸顯的當下,樹立正確的執法理念顯得尤為重要,只有充分認識到刑事訴訟監督是法律賦予檢察機關的崇高職責與艱巨任務,只有以高度負責的精神才能在繁忙的工作中開展好各項刑事訴訟監督工作,行使好法律賦予的監督職責。同時,增加偵監、公訴等部門的檢察官配置,設立輔助的文員崗位,把檢察官從事務性工作中解放出來,從目前普遍的通過辦案實現監督過渡到辦案發現線索,由專業辦案組實施監督。

(三)強化能力建設是凸顯刑事訴訟監督效能的保障

崗位練兵是培養檢察人才的重要途徑,現階段強化能力建設必須要加強崗位練兵。一方面要結合實務工作,貼近實際,從體現各業務條線的職責要求和工作特點的關鍵問題著手開展練兵。采用師傅帶教、法律文書評比、對抗辯論、匯報案件等方式提高干警尤其是青年干警證據分析運用能力、邏輯思維能力、口頭表達能力等一系列的監督能力,夯實提高法律監督能力的基礎。另一方面要進行針對性的培訓。重視對基層檢察隊伍法律監督能力培訓的針對性、實效性和前瞻性,及時總結法律監督實踐中取得的經驗和好的做法,采用資深檢察官或專家學者授課、研討等形式,充分發揮經驗傳授和案例教學在實務能力培訓中的作用,增強法律監督的效果。

(四)完善工作機制,不斷提升刑事訴訟監督的效果

1.立案監督重點拓展有效的線索渠道。一是在立法存在空白的情況下,可以在實踐中探索公安機關立案活動備案審查制度。通過制度會簽等形式要求公安機關定期將受理報案、立案、撤案、進行治安處罰和勞動教養的情況定期書面告知檢察機關,由檢察機關對立案活動的合法性進行備案審查。二要突出重點。結合當前政治經濟形勢,立案監督的重點應放在事關民生、社會危害性大、嚴重影響經濟發展和社會和諧穩定的案件上,著力保障和改善民生,著力解決人民群眾反映強烈的執法不嚴、司法不公問題上。為確保司法公正,對于一些重大有影響案件的立案監督,建議建立指定管轄制度,由基層檢察院提交上級檢察院審查立案監督決定,再由上級院商請同級公安機關指定其他基層公安機關立案偵查。三要強化效力。對于在立案活動中存在嚴重違法的偵查機關及其工作人員,賦予檢察機關一定的建議處分權。四要深化行政執法與刑事司法相銜接工作機制。重點是通過加強與行政執法機關和公安機關的聯系來推動行政執法與刑事司法相銜接信息平臺的實質運轉。五要加強對立案監督案件的后續跟蹤監督。明確承辦人、部門負責人的責任,定期督促,限期督辦,提高立案監督案件的成案率、偵結率和有罪判決率。

2.偵查監督重點是規范提前介入工作,適當開展對重點案件的偵查過程監督。一是在實踐中探索并和公安機關達成共識,進一步擴大和明確提前介入案件的范圍,檢察機關應根據需要派員參加公安機關對重大案件的討論和其他偵查活動。檢察人員在參與這些偵查活動時,應側重對公安機關的偵查活動是否合法實施監督,通過事中和動態的監督及時發現和糾正偵查人員的違法行為[4]。二是加大對逮捕執行的監督力度。實踐中,公安機關違法變更逮捕強制措施的情況并不少見,為維護法律的嚴肅性和權威性,檢察機關應嚴格按照刑訴法的規定,對公安捕后變更逮捕強制措施的案件提高監督的質量。三是切實提高追捕到案率。檢察人員在審查案卷過程中要注意捕捉漏犯線索,及時、有針對性地制發追捕建議,并在后續階段加強與公安承辦的溝通,對已發追捕建議逐件跟蹤公安抓捕措施及落實情況,提高追捕逃犯的到案率。

3.審判監督重點突出豐富監督方法,提升監督效力。一是優化內部工作機制。如建立刑事判決、裁定的分類審查機制,根據案件性質與受案數量,將案件分為若干類,分別由專人負責對該類案件的判決、裁定進行審查,以便及時掌握該類案件的裁判情況,提高監督的敏感度,推進對同類案件量刑平衡的監督;二是深化量刑建議工作。在基層院,可以實行類案辦理制度,通過專人辦專案,積累豐富的辦案經驗,使對具體案件量刑建議的把握更具規范性與準確性;三是進一步完善抗訴制度。構建抗訴一體化機制,啟動上下級檢察機關的會商制度,對于提請抗訴的檢察機關,可以列席上級院的檢委會,充分闡述抗訴理由,提高抗訴案件的支抗率;四是發揮再審檢察建議的作用。司法實踐中,再審檢察建議書不具有如抗訴書等法律文書的剛性,也不具有程序性的約束力,很難直接引起如再審等重大訴訟程序的進行,因此應賦予再審檢察建議與抗訴同等的效力,從而提高審判監督的靈活性與實效性;五是創新審判監督載體。結合訴訟活動的實際需要,靈活運用多種監督措施,在抗訴與再審檢察建議之外積極運用糾正違法通知書、檢察公函、檢法聯席會、專項通報等途徑,針對個案的裁判問題、類案在法律適用上的偏差問題以及審判機關在執法指導思想、刑事政策方面的傾向問題提出較高質量的意見和建議,做到個案監督與類案監督相結合,辦案與預防相結合。

[1]陳興良 .從“法官之上的法官”到“法官之前的法官”——刑事法治視野中的檢察權 [EB/OL].北大法律信息網 .

[2]張智輝 .中國檢察——強化法律監督的制度設計 (第 6卷)[M].北京:北京大學出版社,2004.128.

[3]溫軍 .論我國刑事訴訟檢察監督制度的合理重構[J].學習與探索,2007,(6):120.

[4]許昆,劉洋 .立案與偵查監督問題 [J].中國刑事檢察,2003,(6):40.

Key works：the legal supervision over criminal procedure;the supervision over investigation;the supervision over register;the supervision over justice;supervision mechanisms

Several difficulties and Countermeasures of the Legal Supervision over Cr im inal Procedure

GAO Yong-hua,L IU Li,YANG Zhen
(MinghangDistrict Procuratorate of Shanghai,Shanghai,201100,China)

It is an important function of legal supervision of China’s prosecutors that they supervise the activities of cr iminal procedure,but there are many problems in the process of carrying out the supervision in the judicial practice of grass-roots prosecutors,it affected the legal supervision of functions to a certain extent.So the mechanis m of the supervision over register,investigation and justice should be improved and thus the effectiveness of the mechanis m should be enhanced.

D983.4

A

1008-7575(2010)01-0025-03

2009-11-16

高永華 (1961-),男,上海人,上海市閔行區人民檢察院副檢察長;劉莉 (1979-),女,上海人,上海市閔行區人民檢察院偵監科助檢員;楊珍 (1977-),女,福建平潭人,上海市閔行區人民檢察院公訴科助檢員。

(責任編輯:左小絢)