“兩型”小城鎮建設節約集約用地的問題與措施

王建華

(孝感學院城市規劃與設計研究院,湖北孝感 432000)

“兩型”小城鎮建設節約集約用地的問題與措施

王建華

(孝感學院城市規劃與設計研究院,湖北孝感 432000)

節約集約利用土地資源,是“資源節約型環境友好型”小城鎮建設的重要內容。針對小城鎮建設用地存在的問題,分析了小城鎮建設中節約集約用地的必要性,提出了“兩型”小城鎮節約集約利用土地資源的對策和建議。

“兩型”小城鎮;用地;問題;措施

人多地少是我國的基本國情,隨著城鎮化進程的加快,土地資源越來越緊缺,人與土地、小城鎮建設與土地資源保護的矛盾日益突出。據有關方面預測,我國人口在2030年將可能達到16億,同時人均耕地將不足0.1hm2,僅為世界人均水平的3%。因此,在“資源節約型環境友好型”小城鎮規劃、設計和建設中,一定要切實貫徹節約集約用地的方針,做到“積極發展、量力而行、依法用地、保護耕地”[1],真正把我國的小城鎮建設成為“資源節約型環境友好型”的小城鎮。

1 節約集約利用土地的必要性

所謂“節約集約”利用土地資源,就是怎樣最為有效地利用土地資源,用最低的資源成本投入,最大限度地滿足社會經濟發展與生態環境建設的需要[2]?！肮澕s”用地是從保護土地資源角度,通過政策措施和技術手段,減少對土地資源造成不可逆的消耗,強調用地的效果。“集約”用地則是從人類經濟活動角度,通過增加各種要素投入、優化土地資源結構、合理安排開發時序等措施,提高土地利用的集約化程度,強調用地的方式。節約集約用地都基于土地的“有限性”,著眼于經濟社會發展的“無限性”,都是緩解人地、發展與用地矛盾不可或缺的重要手段和途徑。

1)節約集約用地是“資源節約型環境友好型”社會建設綜合配套改革實驗的重要內容。

國務院2008年1月下發的《關于促進節約集約用地的通知》(2008年3號文件),充分體現了國家對土地資源管理特別是耕地保護的堅強決心,是在解決“農村、農業和農民”問題,特別是解決小城鎮建設中發展與保護的關系,對各項建設實行最嚴格的土地管理制度的綱領性文件?！百Y源節約型環境友好型”小城鎮建設要充分認識節約集約利用土地資源的必要性和緊迫感,增強節約集約用地的責任感,在小城鎮的規劃、設計、建設和管理各個環節中,以強烈的責任感,切實轉變用地觀念,科學規劃和安排各項建設用地,以取得節約集約用地的最佳效益,努力實現經濟社會又好又快地發展[3]。

2)節約集約用地是固守1.2億hm2耕地紅線的根本途徑,是一項神圣的歷史使命。

土地是人類賴以生存和發展的基礎,土地問題對廣大農村和農民來說是人命關天的大問題。我國雖然擁有960萬平方公里的國土,和美國的國土面積基本相當,但人口大約為美國的4.4倍,而且我國國土中有約66%的是丘陵山地,一些地區盲目模仿歐美模式,使用所謂“大手筆”建設小城鎮就等于犯罪。根據國土資源部2006年度全國土地資源變更調查資料,我國現存耕地面積為1.218億hm2,人平均耕地僅為0.093hm2,還不到世界平均水平的40%。其中,北京、上海、天津、浙江、福建和廣東等6省市的人平均耕地還不足0.06hm2,全國有20%以上的縣區人均耕地低于FAO(聯合國糧農組織)確定的0.053hm2的警戒線[4]。

3)節約集約用地可緩解土地供需中的各種復雜矛盾,是小城鎮經濟社會又好又快發展的科學舉措。

我國已進入城市化快速發展階段,積極發展小城鎮對加快我國城市化進程意義重大。但由于粗放發展思維的影響,小城鎮建設普遍存在著盲目追求占地規模,修寬大馬路,建設超標準廣場,以及由此引發一些企業和居民建房時的亂占亂建現象。小城鎮建設節約集約利用土地,不能一刀切,要利于大力扶持和培植農村特色產業,精打細算規劃好基礎服務設施用地,把有限的資源、財力和物力用于服務設施建設,為推進農村城鎮化,提高居民的生產、生活(工作)環境質量發揮重要作用,最大限度地讓有限的土地資源實現最大的效益,從而緩解土地供需矛盾,達到減少土地投入、避免土地資源浪費的現象發生,提高小城鎮建設和發展農業用地的合理布局,提高小城鎮的集聚程度。

4)節約集約用地要強化用地制度管理,是促進農村經濟結構調整,轉變增長方式的有效手段。

經濟結構調整和經濟增長方式的轉變,是“兩型”社會建設綜合配套改革實驗的一項嶄新的戰略任務,就是要以科學發展觀為指導,從根本上把粗放發展時期產生的“高資源耗費,高能源消費,高污染排放,低經濟效益”的生產方式,轉變為“低資源耗費,低能源消費,低污染排放,高經濟效益”的科學增長方式,在這樣的轉變中,尤其要最大限度地發揮土地資源的效益。土地資源作為人類生產和生存的重要物質基礎之一,其利用水平的高低,利用方式的科學合理與否,是小城鎮規劃設計水平的重要內容之一,也是衡量一個小城鎮是否“資源節約”和“環境友好”的重要標志。轉變土地利用方式,節約集約用地,僅有科學的規劃和設計是不夠的,還必須依靠制定政策,建立健全管理規章制度,從組織上加大對土地的管理和約束,促進小城鎮經濟結構調整,確保農村經濟的增長方式的轉變。

5)節約集約用地是“兩型”小城鎮規劃編制的重點內容之一。

小城鎮建設規劃是“兩型”小城鎮建設、管理和加強農村土地資源管理的重要依據,是實施最嚴格的土地資源管理制度的基礎。當前一個不容忽視的嚴重問題,就是國土資源部門和城鄉建設規劃管理部門工作不夠協調,土地保護規劃與小城鎮建設規劃的矛盾非常突出。前者從保護土地資源角度,以嚴格控制使用土地為主,把有計劃使用土地作為部門工作的出發點。后者則過于強調城鎮規劃建設的“前瞻性”或“超前性”,強調速度和規模效應,迎合政府或某些領導的“意愿”。例如一些地方出現的“寬馬路”、“大廣場”、“大院子”等 ,在建設布局上的“松”、“散”、“全”等 ,還有“不批先用”、“少批多用”等,就是最好的例證。實踐經驗證明,由縣(市)政府或主管領導統一協調指揮,國土資源部門和城鄉規劃建設管理部門必須通力合作,必須堅持國家的方針、政策,結合小城鎮建設的近期、中期和長(遠)期發展的實際,把“節約集約”用地作為規劃設計的重點內容,各級領導帶頭尊重規劃的法律地位,正確引導土地的科學合理利用,發揮有限土地利用的最大效益。

2 小城鎮節約集約用地存在的問題

1)小城鎮各項建設用地增長速度快,用地效率低的矛盾十分突出。

小城鎮建設速度及城鎮建成區環境形態的形成,是小城鎮發展的具體體現,這種發展也必然伴隨鎮區周邊土地面積的減少。因此一些地方就錯誤地把農村城鎮化理解為“土地的非農業化”轉變,出現了輕視城鎮內涵建設而只注重外延,造成小城鎮加速擴展。根據建設部有關資料,從1978年底到2004年底,我國建制鎮由2173個增加到20600個,僅20年時間就增加了9倍。在此期間小城鎮建設用地面積也擴大了5倍左右。值得注意的是,小城鎮建設用地面積快速增長的同時,其用地效率并沒有相應地提高,始終處于較低水平。

2)小城鎮建設規劃設計起點低,質量不高,執行中缺乏嚴肅性和連續性。

目前,小城鎮建設規劃與土地利用總體規劃不相銜接,影響了基本農田的保護和小城鎮建設的健康發展。少數小城鎮建設規劃編制質量低,對建設和發展指導性不強,難以發揮其應有的作用。另外鄉鎮領導班子變化頻繁,使規劃的執行缺乏連續性。據有關統計資料,鄉鎮班子平均兩年多時間變化一次(包括個別主要或分管領導遷移),于是由于眾所周知的原因,規劃也基本要隨之變化一次,規劃變化與鄉鎮領導班子的變化速度正比,從而喪失了規劃的嚴肅性和執行的連續性,這就必然導致“重復建設”、“豆腐渣工程”和“半拉子工程”的產生。

3)小城鎮平均規模偏小,布局分散,土地資源(包括其他資源)利用效益不高。

由于地域條件、歷史的原因和經濟社會發展的不平衡,加之一些地方撤鄉建鎮和聚村建鎮等,小城鎮數量是增加了,但是規模偏小,并且布局分散,麻雀雖小肝膽俱全,各種公共服務設施重復建設,土地利用量大效益低的問題十分突出,浪費土地資源現象較為普遍。目前建制鎮平均人口大約為2.5萬,但是鎮區常住人口平均只有5000人左右。每個建制鎮的鎮區占地平均面積僅為0.81平方公里,有些后期撤鄉建鎮和合村建鎮的規模則更小,因此難以形成規模效益,人均占地多,基礎設施投資大,戰線過長,服務設施重復建設,不利于土地資源的集約利用。

4)土地所有權屬復雜,土地制度不健全,管理較為混亂。

由于土地所有權屬的復雜性,土地產權制度不夠健全,加之受到體制因素的制約,基層土地管理部門或執法人員工作難度大,導致管理混亂,執法力度不夠。一些單位、企業或個人用地中的“未批先用、征而不用、批小用大、隨意變更土地使用性質、非法轉讓、出租、抵押”等現象時有發生,在少數地區甚至大有蔓延之勢。在一些近年來發展較快的小城鎮,由于土地產權制度不夠健全,出現的土地產權邊界模糊、權能不明晰、用地浪費問題十分突出。

5)政府受土地轉讓經濟利益驅動,土地制度管理不力,導致土地浪費。

在小城鎮土地管理、開發和利用過程中,出現了土地資源利益分配主體的多元化問題,例如農村集體、農民、開發商、鄉鎮政府、縣市政府等都成為土地轉讓經濟的利益分配主體。通常在土地收益分配中,農民集體和個人所得利益比重僅占到土地出讓價的10%～20%,而縣政府和鄉鎮政府收益共占到土地出讓價的80%以上。在如此大的土地出讓收益分配刺激下,鄉、鎮和縣市政府具有征用、出讓土地的強大利益沖動,這就必然導致法律、制度和規定的虛設,管理的不利,使得“保護”和“用地”形同兩張皮,對管理和合理利用土地資源、保護耕地等產生極為不利的影響[5]。

3 小城鎮節約集約用地的對策建議

1)建立土地資源保護區,依法保護土地特別是重點保護耕地。

土地是農村和農民賴以生存和發展的生產資料和寶貴財富,保護土地資源應加大力度優先保護耕地。根據各地實施土地保護的實踐和成果證明,依法建立土地資源保護區是一項行之有效的基本措施,無論是當前還是將來都應當大力推廣,持之以恒。在建立保護區時,要根據規劃時限,例如近期、中期和長期發展對土地的需求供應量,要根據輕重緩急合理配置需求供應量,要根據規劃時限內的年人口自然增長率、國民經濟和社會發展對耕地的需求做好安排,并適當留有余地和發展空間。特別是采取強有力的手段,堅決把那些高產、穩產良田獨立出來嚴控嚴管起來,作為永久保護,把那些用于名、優、特農產品生產基地和綠色優質蔬菜生產基地劃撥出來,用政府立法的方式,嚴格加以重點保護。同時政府還要立法(或者下文),對不論是招商引資、單位建設、重點項目,還是個人建房,政府不能批,建設不能占,對那些違規批建者要繩之以法。

2)站在“資源節約”和“環境友好”的高度,用創新的思維做好“兩型”小城鎮的發展規劃,在建設和發展中充分發揮規劃的指導作用。

小城鎮是個濃縮的小城市,建設涉及農村的方方面面,是個實打實的系統工程,而規劃則是小城鎮建設的“龍頭”。小城鎮發展中的土地利用,需要利用科學合理的規劃作為指導[3]。成功地區的經驗證明,小城鎮建設和發展,必須嚴格執行小城鎮建設規劃和土地利用總體規劃,不能搞建設和用地兩張皮,更不能一手硬一手軟,必須兩手同時抓。成功地區的做法是,由政府一把手領頭,統領規劃設計、城市建設、土地管理及相關部門聯合辦公,把小城鎮“建設規劃”、“土地利用規劃”和“土地資源保護規劃”整合為系統規劃(一套圖紙),實現真正意義上的“土地利用規劃”、“土地保護調整規劃”和“小城鎮建設規劃”的協調統一,保證其有效實施。為此,一是要把“兩型”小城鎮納入區域經濟社會發展范疇,把本鄉鎮的人口、資源、環境等納入區域大范圍中通盤考慮。要從土地資源(包括其他資源)配置、自然生態環境保護、城鎮經濟模式、發展功能定位、發展速度和農村城鎮化水平等出發,根據不同區位優勢、資源條件、人口規模和經濟發展水平,嚴格控制小城鎮發展的數量,形成合理的小城鎮區域布局。二是要編制好小城鎮土地利用規劃。小城鎮的建設是一個綜合的、系統的和動態的發展工程,要結合經濟社會發展的預期,對小城鎮的發展規模、功能、模式、方向、發展時間和空間做出統籌安排。各項規劃要有科學的預期性,為小城鎮的持續健康發展留有空間和余地。

3)加強土地使用狀況調查研究,加快土地使用與管理制度改革步伐,處理好土地規劃與小城鎮建設規劃的關系。

“兩型”小城鎮建設規劃設計之前,必須認真細致地搞好土地使用狀況的調查,要切合實際地制定土地合理使用的管理制度。根據當地經濟社會發展的實際,聯系小城鎮近期、中期和長(遠)期等不同發展階段,各類建設項目(或工程)土地利用、開發、保護、調整和治理等,進行統籌協調和合理安排,編制出科學合理的土地使用規劃。規劃一定要處理好超前和合理的關系,超前是對未來發展的科學預測,防止走彎路或盡量少走彎路。合理就是滿足發展前提下的節約集約使用土地,又要有好的發展,又不浪費土地。要加強對建設規劃、土地利用規劃和土地資源保護規劃編制執行過程的監管檢查,維護幾個規劃的專業技術的嚴肅性、執行中的權威性和相對的連續性。要根據規劃制定土地供應計劃,通過調控土地供給,調控城鎮化的進程和建設規模速度。

4)要提高城鎮建設中的土地資源使用效益。

粗放發展時期小城鎮盲目模仿中小城市規劃 ,形成的“松”、“散”、“寬”等問題十分突出。較低的容積率是小城鎮土地配置低效率的主要現象之一,從而使得小城鎮建設用地效益低和浪費嚴重。從全國來看,目前小城鎮的容積率平均值遠小于30%,說明存量土地里面還有大約60%的容納力,這無論是在空間開發還是在內涵擴充上仍然有較大的潛力可挖掘。因此建設“兩型”小城鎮要經過科學的城鎮規劃和設計,努力提高小城鎮建筑容積率。同時小城鎮建設應以內涵擴充為主,適度開發城鎮空間,盡量控制外延擴展,以保證土地的合理利用,防止土地資源浪費。提高小城鎮用地規劃中土地資源利用效益,主要表現在三個方面:一是對小城鎮空間增長的邊界約束,防止城鎮外延的無限擴展;二是合理確定并有效地限制小城鎮建筑的最佳容積率,包括各類建筑物的密度;三是確定土地的優化和配置利用,如各類項目的用地比率、老城區的改造、居民住宅區的開發等等,要較為細致地分析研究和引導土地的優化配置。與傳統規劃相比,“兩型”小城鎮規劃的一個最大特點,就是不追求城鎮規模效應,不攀比建筑形態和體量,而是始終如一地追求投入小、效益大的發展目標。注重在內涵擴充上做文章、下工夫,科學引導老城區改造,花大力氣盤活利用好存量土地,提高土地資源的配置效益[6]。

5)進行小城鎮建設土地利用結構調整。

在傳統粗放發展方式下,鄉鎮政府為了吸納建設資金,出于經濟利益驅動,在招商引資時,對工業企業用地給予了極大的優惠空間,使得小城鎮用地的結構比例出現嚴重失調。目前小城鎮工業用地比重普遍偏高,有的地方鄉鎮企業(工業)用地占到32%以上,但是用于解決民生的住宅建設用地還不足30%。在工業化程度極高的日本,工業用地僅占13%,住宅用地占的比率高達76%,其他用地比率約為11%[8]。我國小城鎮的工業生產用地的配置比例嚴重偏大的原因,是長期以來鄉鎮政府在招商引資中出臺的地方土政策,對土地的無償或低償使用,造成工業企業業主(特別是外資)在用地時總是低價多征,多征少用,有的甚至征地不用或隨意改變土地使用性質(特別是內資)。例如在目前的城郊附近鄉鎮,建設住宅區比比皆是,都是假借小城鎮建設征地,再改變用地性質,搞房屋開發。因此,建設“兩型”小城鎮,要特別注意調整和轉換產業用地,注意向內涵挖潛,集約利用好存量土地,依法控制增量土地。

6)加大土地管理力度,依法規范土地管理,堅決維護土地市場秩序。

節約用地和保護耕地與建設、發展表面看似矛盾,但如果從建設“和諧社會”和“資源節約型環境友好型”社會的全局和高度來看,不僅是每個鄉鎮而且是全國經濟社會科學發展、又好又快發展的基本國策。國土資源管理、城市規劃和建設管理部門一定要協調統一,加強對小城鎮建設中土地問題調查研究,及時制定相應的優惠政策,積極支持小城鎮建設,主動為政府建設管理部門和用地單位提供政策咨詢,對符合“資源節約型環境友好型”建設的“低資源耗費,低能源消費,低污染排放,高經濟效益”項目,主動提前審查,提前介入和現場服務,積極協助辦理用地報批手續,增強審查、管地、批地工作的透明度[8]。對“高資源耗費,高能源消費,高污染排放,低經濟效益”的項目,無論誰打招呼,無論冠以何種名義,都要嚴格執法,依法辦事,嚴格管理,加強對小城鎮建設中各種非法、違法用地行為的打擊。要嚴厲查處各類違法用地案件,打擊土地地下交易市場,防止土地資源的流失,從而保證“資源節約型環境友好型”小城鎮建設的實現,并且能持續健康地發展。

[1] 任曉靜.小城鎮建設要合理利用土地[J].小城鎮建設,2003(9):91-92.

[2] 柳博雋.走節約集約用地之路[J].浙江經濟,2008(16):38.

[3] 王寧,王建華.小城鎮模式定位與規劃策略[J].孝感學院學報,2009,29(3):99-102.

[4] 尹力軍,郝瑞彬.中國耕地資源流失態勢及主要影響因素分析[J].農機化研究,2008(11):1-4.

[5] 靳海燕.我國農村耕地利用及保護對策[J].山西財經大學學報,2008,30(2):4.

[6] 王寧,王建華.資源節約型小城鎮規劃策略研究[J].農業經濟,2009(8):27-28.

[7] 潘曉宇.論城鎮建設與保護耕地[J].山東省農業干部管理學院學報,2007,23(3):81-82.

[8] 田碩,陳麗華.小城鎮規劃在進行土地利用調整時的問題及對策研究[J].農業科技與信息,2008(4):49-51.

Problems and Measures of Optimal and In tensive Land Utilization in Construction of“Two-oriented”Small Towns

Wang Jianhua
(Urban Planning and Design Institute,Xiaogan University,Xiaogan,Hubei 432000,China)

How to optimally and intensively utilize land resource is an important content in construction of“energy-efficient and environment-friendly”small towns.In view of existing problem s of land use in small towns’construction,this paper analyzes the necessity of optimal and intensive land utilization,and proposes countermeasures and suggestions to optimal and intensive land utilization in construction of“two-oriented”small towns.

“two-oriented”small towns;land use;problems;measures

TU 984

A

1671-2544(2010)03-0074-05

2010-04-06

教育部人文社會科學研究項目(09YJAZH083);湖北省軟科學研究計劃項目(2009DEZ003)

王建華(1954— ),男,湖北云夢人,孝感學院城市建設學院教授。

(責任編輯:鄒禮平)