中國開征物業稅的若干問題初探

胡潤田

(中國人民大學法學院,北京100872)

中國開征物業稅的若干問題初探

胡潤田

(中國人民大學法學院,北京100872)

我國開征物業稅的必要性體現在:能增加地方政府財政收入,能促進房地產市場健康發展,調節財富分配、促進社會公平。我國物業稅法的制度設計包含立法模式、稅權分配和稅法要素三方面問題。我國開征物業稅,必須具備保障物業稅法有效實施的主客觀條件:廣泛開展物業稅教育、引起民眾的關注與討論,完善房地產評估體系,協調好物業稅與相關稅費的關系。

物業稅;立法;開征條件

“物業”一詞譯自英語的“property”或“estate”,源于我國香港和東南亞國家,指以土地或土地上的建筑物形式存在的不動產。[1]211物業稅是對財產的存量征稅,即對某一時期的財產,按其數量或價值進行征稅。

黨的十六屆三中全會通過了《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》,明確提出“實施城鎮建設稅費改革,條件具備時對不動產開征統一規范的物業稅,相應取消有關收費。”《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》,在第三十二章“推進財政稅收體制改革”中進一步明確:“改革房地產稅收制度,穩步推進物業稅并相應取消有關收費。”可見,我國開征物業稅是必然趨勢。

一、我國開征物業稅的必要性

目前,我國針對土地和房屋的稅種主要有:城鎮土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、房產稅、城市房地產稅、營業稅、所得稅、契稅、印花稅等,學者多從現行房地產相關稅費的弊病論述開征物業稅的必要性,[2]筆者認為開征物業稅的必要性主要體現為三點。

1.能增加地方政府財政收入。1994年我國實行“分稅制”財政管理體制以來,地方稅一直沒有獨立的主體稅種,不能為地方政府提供穩定、充足的收入,導致地方對中央稅收返還和補助的依賴。而根據物業稅的特點和國際慣例,物業稅能成為地方稅收體系中的主體稅種,增加地方財政收入。

2.能促進房地產市場健康發展。我國目前房地產稅費集中在開發環節征收,而保有環節課征的稅費很少,這就對房地產的健康發展設置了障礙。表現之一:大多數由使用者無償取得的土地仍然被近似無償地持有著,既抑制了土地的正常交易,又助長隱性流動的蔓延。據審計署審計結果公告,2002年,農業部未經國務院機關事務管理局批準,越權批復農科院利用15畝國有劃撥農業科研土地使用權,與民營企業合作開發建設高科技綜合實驗樓,建設規模2.75萬平方米。該項目2005年9月開工,2008年3月竣工驗收,實際建設成寫字樓、商鋪和商品房,建筑規模9.58萬平方米,農科院按照協議分得寫字樓2.88萬平方米,占建設總規模的30%。民營企業分得6.7萬平方米,已取得銷售收入9.08億元。[3]開征物業稅,將使這類亂象消失,促進我國房地產市場健康發展。

3.調節財富分配,促進社會公平。現代市場經濟的自由競爭必然帶來收入分配差距的拉大,我國社會主義的國家性質決定了緩解貧富差距擴大是我國政府的主要宏觀調控目標之一。根據西方國家經驗,作為財產稅的物業稅具有調節財富分配、促進社會公平的功能,而我國現行財產稅制又沒有較好地發揮這樣的作用。[4]因此,要盡快開征物業稅,促進和諧社會建設。

二、我國物業稅法的基本制度設計

現代國家開征新的稅種,必先立法,此即稅收法定原則。其內涵是:稅法主體的權利義務必須由法律加以規定,稅法的各類構成要素都必須且只能由法律予以明確規定;征納主體的權利義務只以法律規定為依據,沒有法律依據,任何主體不得征稅或減免稅收。稅收法定原則已為當代各國所公認,其基本精神在各國憲法或稅法中都有體現。[5]72我國要想開征物業稅,必須加快物業稅立法。

我國的稅收實體法主要包括流轉稅法、所得稅法、財產稅法和行為稅法四大體系。目前,增值稅已經由“生產型”全面轉為“消費型”,呈現不斷完善的趨勢。所得稅法制度,經過多次的修訂完善,特別是以新《企業所得稅法》的規定為標志,逐漸呈現同國際稅法接軌的態勢。而財產稅法改革相對滯后,難以適應市場經濟快速發展的要求。2007年10月1日實施的《物權法》,對物權的歸屬和利用作出了全面規定。特別是對不動產所有權、業主的建筑物區分所有權,建設用地使用權,不動產登記制度等方面的規定,不僅為物業稅的開征提供了必要的法律根據,也對物業稅的開征提出了法律要求。[6]因此,要加快物業稅立法,以健全我國財產稅法體系。

我國物業稅法的制度設計包含立法模式、稅權分配和稅法要素三方面問題。

1.立法模式。物業稅立法模式有兩種形態,即一般財產稅立法模式和特別財產稅立法模式。

1)一般財產稅立法模式,是指將納稅人所有的財產包括動產和不動產綜合起來進行評估,然后按不同的稅率予以課征。該模式較為公平,但是要求有較高的稅收征管水平、完善的財產登記制度和流通管理制度,稅務機關必須具備及時監控財產流向的能力。筆者認為,我國實行這種財產稅制尚不現實。

2)特別財產稅立法模式,是對房產和地產單獨或合并課征財產稅。實踐中,該模式衍生出三種子模式:①房產稅附屬于土地稅的立法模式。如泰國的土地稅包括對房產和房產占用的土地征收的房地產稅,以及對所有土地征收的地方發展稅。②房產稅與土地稅分別立法模式。該模式容易招致納稅人的不滿,不宜繼續采用。③房產稅與土地稅混合分離制的立法模式。其要義在于,不同財產門類如房屋、土地和其他建筑物都歸于一個統一的稅名之下,但稅法構成要素可按不同的財產類別分別予以規定。新加坡、巴西等國的不動產稅采用該模式。[1]231

筆者認為,我國物業稅法應采用房產稅和土地稅混合分離的立法模式,即在統一的物業稅名稱下,對土地和房屋等建筑物分門別類規定稅率。

2.稅權分配。物業稅稅權分配,應遵循經濟法的平衡協調原則。平衡協調原則作為經濟法之社會本位的體現和基本要求,無論在宏觀抑或微觀領域的調整中均發揮著基本指導準則的作用。[7]65

1)物業稅立法權分配。根據我國《立法法》第8條規定,稅收基本制度方面的問題,只能由全國人大及其常委會通過法律加以規定,以確保關涉人民重大財產權益的稅收事項由人民通過代議機關自己決定。但這并不排除對一些非基本的稅收立法事項和立法要素可以賦予地方稅收立法權,筆者認為,可將物業稅的部分事項和要素的立法權賦予省級地方立法機關。

2)物業稅收益權分配。作為全國率先實行物業稅“空轉”運行的城市,深圳制定了《深圳市綜合配套改革三年(2009-2011年)實施方案工作安排表》,提出“2009年將開展準備工作,適時探索開征物業稅,合并城鎮土地使用稅、房產稅;2010年上半年將實施調整城市維護建設稅和教育費附加計稅依據,由以增值稅、消費稅和營業稅稅額為計稅依據,改為按照銷售(營業)收入的一定比例計征,成為獨立征收的稅(費),并于下半年試運行”。

如前文所述,物業稅的收入應歸地方所有,使之和營業稅一起成為地方的主體稅種,保障地方有穩定的財政收入,滿足地方公共服務所需的財力。我國進行物業稅“空轉”試點有深圳、北京、遼寧、江蘇、寧夏、重慶、河南、安徽、福建、大連等省區市,“空轉”三年多不能變“實轉”,關鍵之一也是如何處理好中央財稅和地方財稅的分配關系。

誠如“鵝毛理論”(17世紀法國國王路易十四的財政部長柯爾貝有一句名言:征稅的藝術就像從鵝身上拔毛,既要多拔鵝毛,又要少讓鵝叫)所示:稅權的劃分不是一般的科學,在很大程度上更是一門藝術。[8]75將物業稅劃歸地方體現了平衡協調的價值觀,一方面使地方政府有征收物業稅的積極性,另一方面地方政府樂于將收入用于推行基礎設施和公用事業建設,提高房地產的價值,促進房地產市場的健康發展。

3.稅法要素。稅法要素,是指各種單行稅種稅法具有的共同的基本構成要素的總稱,分為定義性要素、規則性要素和原則性要素。[5]59我國物業稅法也應包括這三部分構成要素。

1)定義性要素。名正則言順,物業稅概念的明確,有利于物業稅法的實施。物業稅,是指對土地、房屋等不動產,要求其使用人或所有者按期繳納一定稅款的稅種。

2)規則性要素。我國物業稅法的規則性要素主要有以下內容:

①納稅人。物業稅的納稅人,為在我國境內擁有不動產所有權或者使用權的單位和個人。

②課稅客體。課稅客體,包括征稅范圍和計稅依據兩個方面。物業稅的征稅范圍是納稅人所有或占有、收益的土地、房產和房地合一的不動產及其附屬物。物業稅的計稅依據是房地產的評估價值,通過定期評估以反映房地產的現價。

③稅率。如前所述,物業稅的部分事項和要素的立法權可賦予地方,可由中央規定物業稅的幅度稅率,由省、自治區、直轄市人民政府在規定的幅度范圍內,根據各地市政建設狀況、經濟繁榮程度以及房屋等級等實際情況,因地制宜地確定本地區的適用稅率。

④納稅環節、期限、地點。物業稅納稅環節是物業保有期間,物業稅可實行按年計算、分期繳納的征收方式。納稅地點為物業所在地,可由縣級地方稅征稅機關負責,鄉鎮級機構具體落實。

⑤稅收優惠。物業稅法可以做出以下減免規定:其一,對非商業用途而占用的住宅房地產實施減免,免征額可采用對人均免征額的方法,該免征額應參考當時的經濟社會發展和物業評估值確定。其二,對國家機關、軍隊和各種非營利(科研、醫療、慈善、教育等)組織的自用不動產及社會公共物業免稅。其三,對弱勢群體減免。其四,對重大災情減免。以上具體減免情形,可以授權省級地方立法機關確定。

⑥法律責任。規定物業稅納稅人的責任、扣繳義務人的責任、稅務機關及其工作人員的責任。

3)原則性要素。物業稅法基本原則有:

①稅收公平原則。稅收公平原則是指創造平等競爭的環境,按收益征稅,依據能力負擔,其中與房地產課稅最相關的標準就是受益原則和能力原則。[9]220根據受益原則,當地方政府提供的公共設施使得房地產的價值提高,給房地產的擁有者帶來利益時,納稅人應當按照從政府公共支出中獲得的收益大小來分擔稅收。根據能力原則,對任何社會組織或公民個人履行納稅義務的規定應一視同仁,根據房產情況(包括基本用途、性質、位置)的不同設置不同的稅率,充分利用起征點、扣除額等減免稅政策。

②保障公民權利原則。保障公民權利原則包括民生原則和不增加納稅人負擔兩方面。民生原則要求,通過開征物業稅引導人們合理消費,實現“居者有其屋”。不增加納稅人負擔在物業稅法中體現為,考慮納稅人的承受能力,合理地設置稅率,簡化征稅手續,在納稅期限、地點、方式上給納稅人最大便利。

③稅收效率原則。該原則要求物業稅的政策措施能為納稅人接受,征收有效進行,同時,賦予地方政府適當的稅收管理權,使各地按照實際情況選擇合適的征收方式。

④保證財政收入原則。該原則要求保證政府財政收入的穩定與可持續增長。就我國物業稅法而言,要合理確定征稅范圍、稅率及優惠措施。

三、我國開征物業稅的條件

我國開征物業稅,還必須具備保障物業稅法有效實施的主客觀條件,主要有以下幾點。

1.廣泛開展物業稅教育,引起民眾的關注與討論。通過輿論宣傳物業稅,既有利于民眾參與稅收制定,也有助于在具體制度設計中吸納民意,還能達到“真理越辯越明”的效果,消除民眾對物業稅的抵觸心理。

2.進一步完善房地產評估體系。由于房地產的評估價值決定了物業稅款的多少,因此,房地產的評估體系將極大地影響物業稅法的實施效果。就評估主體而言,有人認為在稅務機構內設置房地產評估管理機構;有的認為應由房地產部門負責評估;也有人建議將現行三個評估機構改革為一個綜合的物業評估機構,并設立中央、省(直轄市)、地市三級物業稅評估機構。筆者認為,我國應充分利用已建立的房地產評估市場,現有的會計師事務所、審計師事務所等評估機構完全可以勝任該項工作。同時,我國要制定房地產評估的法規與操作規程,確定科學合理的評估方法,建立與不動產登記、評估有關的信息數據庫,建立和完善納稅人對評估結果的異議和監督機制,以保障納稅人的權利。

3.協調好物業稅與相關稅費的關系。物業稅的出臺涉及一些稅種和收費項目的歸并及相關稅費項目的處理,切實地影響到各方面各部門的利益,應做好相應的制度配套與協調工作,不可盲目推行。

物業稅的出臺將給社會帶來各方面的變動,特別是全球金融危機爆發以來,我國房地產行業不僅沒有按照國家預定計劃完成調整,反而繼續制造著泡沫,進入更深的虛假繁榮階段,高企的房價遠遠超出了老百姓的購買水平,已購房者和炒房者如坐針氈唯恐房價泡沫破裂,無房的市民則不能安居樂業。在此背景下,我國物業稅的任何一個細枝末節都將刺激人們的神經,給社會帶來巨大影響。因此,應該在對相關問題展開充分調查的研究基礎上,謹慎進行物業稅的制度設計。有學者指出:“物業稅開征后,可能先期針對企業征收,中期針對個人購買的豪宅征收,最后才會對個人購買的普通住宅征收。這個過程預計會有三四年。”[10]筆者認為,類似于此類物業稅征收先后順序的問題都是可以而且應該進行深入探討的。然而,目前在我國物業稅法研究中,這樣的具體制度設計并不多見,由此可見我國開征物業稅還有很長的路要走。

[1] 李延榮.房地產法研究[M].北京:中國人民大學出版社,2007.

[2] 張富強.關于我國物業稅立法的基本構想[J].法學家,2009(1).

[3] 國家審計署.54個部門單位2008年度預算執行情況和其他財政收支情況審計結果[J].審計結果公告,2009(12).

[4] 馮源,龐煒.對物業稅公平功能的思考[J].稅務與經濟,2007(4).

[5] 徐孟洲.稅法原理[M].北京:中國人民大學出版社,2008.

[6] 施正文.《物權法》實施與開征物業稅[J].稅務研究,2008(9).

[7] 潘靜成,劉文華.經濟法:第3版[M].北京:中國人民大學出版社,2008.

[8] 張守文.財稅法疏議[M].北京:北京大學出版社,2005.

[9] 劉劍文.追尋財稅法的真諦[M].北京:法律出版社,2009.

[10] 呂天玲,盧軼.物業稅短期開征可能性不大[N].南方日報,2009-05-27(B01).

Abstract:The necessity for the levy of property tax in China is reflected in three aspects:to increase the local revenue,to promote the healthy development of the real estate market,to regulate the distribution of wealth,promote social equity.China’s property tax law design includes three basic problems:legislation model,tax power allocation and tax elements.China’s levy of property tax have subjective and objective conditions,such as broad education on property tax to cause public concern,the improving of real estate appraisal system,and coordinate the relations of property tax and relevant taxes.

Key Words:property tax;legislation;conditions of introduction

Some Issues on China’s Property Tax Levy

Hu Runtian
(School of L aw,Renmin University of China,Beijing100872,China)

D922.22

A

1671-2544(2010)01-0114-04

2009-09-15

胡潤田(1982— ),男,湖北武穴人,中國人民大學法學院碩士研究生。

(責任編輯:張曉軍)