行政管理體制改革在建設(shè)服務(wù)型政府中的地位和作用

李海鵬

（國家教育行政學(xué)院，北京 102617）

為適應(yīng)新時期改革與發(fā)展的需要，中共十六屆三中全會《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》就深化行政管理體制改革、完善經(jīng)濟(jì)法律制度提出具體目標(biāo)和措施，即加快形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。針對行政體制問題，黨的十七大特別強(qiáng)調(diào)行政體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)，明確要建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會管理和公共服務(wù)的目標(biāo)。黨中央提出的一系列改革思路和措施，目的就是要通過改革在我國創(chuàng)建一個規(guī)范民主、公開公正、勤政廉潔、高效、依法行政和責(zé)權(quán)分明的服務(wù)型政府。行政管理體制改革在建設(shè)服務(wù)型政府中有著極其重要的地位和作用。

一、行政管理體制改革在建設(shè)服務(wù)型政府中的地位

第一，進(jìn)行行政管理體制改革是建設(shè)服務(wù)型政府，解決我國經(jīng)濟(jì)體制改革中存在的問題和矛盾的根本途徑。我國經(jīng)濟(jì)體制改革中長期存在一些深層次矛盾和問題，如粗放增長方式、盲目擴(kuò)張投資、低水平重復(fù)建設(shè)、單純追求國內(nèi)生產(chǎn)總值和財(cái)稅收入等問題的解決，都有賴于行政管理體制改革的順利進(jìn)行。只有從根本上轉(zhuǎn)變政府職能，積極推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)，才能打破各種壟斷、行政干預(yù)和地區(qū)封鎖，建立統(tǒng)一開放有序的現(xiàn)代市場體系，形成反映市場供求狀況和資源稀缺程度的價格形成機(jī)制和稅收調(diào)節(jié)機(jī)制，促使社會發(fā)展朝向資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的目標(biāo)努力，才可能達(dá)到建設(shè)服務(wù)型政府目標(biāo)。

第二，行政管理體制改革是建設(shè)服務(wù)型政府，深化社會體制改革的基本前提，對于構(gòu)建社會主義和諧社會、促進(jìn)社會公平正義具有重要意義。如果政府的社會管理和公共服務(wù)職能不加強(qiáng)，對社會保障、勞動就業(yè)、公共教育、醫(yī)療衛(wèi)生、群眾文化、人口和計(jì)劃生育等基本公共服務(wù)的投入不增加，則政府的公共服務(wù)的能力和水平將受到很大制約。政府財(cái)稅體制不完善，稅收調(diào)節(jié)不健全，轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展差距、保障基本公共服務(wù)等一系列任務(wù)就難以完成。

政府職能轉(zhuǎn)變是提高社會管理和服務(wù)水平的前提，轉(zhuǎn)變政府職能是深化行政管理體制改革的關(guān)鍵。多年來，我們在轉(zhuǎn)變政府職能方面做了大量工作，取得了明顯成效，但政府職能轉(zhuǎn)變尚未到位，主要表現(xiàn)在重經(jīng)濟(jì)管理，輕社會管理，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域一些不該管的事管了，社會領(lǐng)域一些該管的事沒有管好。因此，轉(zhuǎn)變政府職能，就是要正確處理好政府與社會的關(guān)系，政府為人民群眾提供安居樂業(yè)的社會環(huán)境和生活環(huán)境。只有加快政府職能轉(zhuǎn)變，合理界定政府在市場經(jīng)濟(jì)活動中的職責(zé)范圍，才能有效提升社會管理和服務(wù)水平，解決民生問題，為社會提供更多更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，從而增強(qiáng)公眾對政府的信任度和社會的凝聚力，建設(shè)好服務(wù)型政府。

第三，深化行政管理體制改革是建設(shè)服務(wù)型政府，全面推進(jìn)社會建設(shè)的根本要求。深化社會管理體制改革，構(gòu)建社會主義和諧社會的基本前提和根本要求是全面推進(jìn)行政管理體制改革，增強(qiáng)政府提供基本公共服務(wù)的能力，建設(shè)服務(wù)型政府。社會建設(shè)作為中國特色社會主義事業(yè)總體布局的重要組成部分，其內(nèi)涵主要包括發(fā)展社會事業(yè)、擴(kuò)大公共服務(wù)、協(xié)調(diào)利益關(guān)系、完善社會管理、處理社會矛盾、促進(jìn)社會公平正義等方面的改革與建設(shè)。當(dāng)前社會建設(shè)已納入中國特色社會主義事業(yè)“四位一體”總體布局，政府提供的公共服務(wù)難以滿足人民群眾的需要，特別是農(nóng)村和中西部地區(qū)公共服務(wù)更為短缺，公共服務(wù)分配中不均衡問題已非常突出。

第四，建設(shè)服務(wù)型政府是進(jìn)行行政管理體制和政治管理體制改革的需要。二者相輔相成，選擇從積極穩(wěn)妥推進(jìn)行政管理體制改革入手，是最務(wù)實(shí)之舉。目前我國存在行政成本大，行政效率低下和體制機(jī)制性腐敗等問題，這些都同行政管理體制直接相關(guān)。因此，首先改革行政管理體制，這對于提高政府的工作質(zhì)量和工作效率，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新要求，提升政府的公信力，都有著直接的作用。

第五，從建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)容看，未來政府的政治、經(jīng)濟(jì)、社會和文化四項(xiàng)職能由重管理向重服務(wù)轉(zhuǎn)變，行政管理體制改革是其中不可或缺的內(nèi)容。尤其是改革開放三十年之后的今天，新形勢迫切要求加快實(shí)現(xiàn)以公共服務(wù)為核心的政府職能轉(zhuǎn)變，在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)等領(lǐng)域創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，維護(hù)社會公平正義。通過行政管理體制改革，創(chuàng)新管理等方式在服務(wù)中實(shí)現(xiàn)更好的管理，解決政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中越位、錯位和不到位的問題，使我國的市場經(jīng)濟(jì)體制由政府主導(dǎo)型向具有服務(wù)型政府特征的市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。在完善責(zé)任政府制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，建立起包括公共教育、公共文化、公共衛(wèi)生、就業(yè)服務(wù)和社會保障等內(nèi)容的全方位公共服務(wù)體系。

二、行政管理體制改革在建設(shè)服務(wù)型政府中的作用

第一，行政管理體制改革使我國政府的執(zhí)政理念發(fā)生深刻的變革，全心全意為人民服務(wù)的執(zhí)政理念將得到更好地貫徹。隨著改革的深入，民本政府思想將深入人心，科學(xué)的政績觀將得以確立，依法行政將得到更好的實(shí)施。通過改革，實(shí)現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)和維護(hù)社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)行政運(yùn)行機(jī)制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變。加大政府機(jī)構(gòu)整合力度，探索職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置向精簡統(tǒng)一效能的根本轉(zhuǎn)變。

第二，行政管理體制改革構(gòu)建起服務(wù)型政府的基本框架。在深化行政體制改革中，應(yīng)首先確立創(chuàng)建服務(wù)型政府的大目標(biāo)。在服務(wù)型政府的框架下，系統(tǒng)設(shè)計(jì)改革的制度安排，加快政府行政職能轉(zhuǎn)換，倡導(dǎo)公正、公開、高效、廉潔的正氣，有利于良好行政文化氛圍的形成，也有利于政府機(jī)關(guān)和公務(wù)人員廉潔自律，進(jìn)而帶動整個社會風(fēng)氣步入良性循環(huán)。在深化行政體制改革中，必須確保以制度來實(shí)現(xiàn)依法行政。在深化行政體制改革中，為確保政府行政的高效、廉潔，必須在錄用、考核、晉升等各環(huán)節(jié)嚴(yán)肅國家公務(wù)員制度，這是形成獎勵與懲罰相結(jié)合的有效激勵機(jī)制的關(guān)鍵。

在深化行政體制改革中，健全行政權(quán)力的內(nèi)外監(jiān)督系統(tǒng)。行政監(jiān)督包括行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。健全外部監(jiān)督系統(tǒng)包括：中國共產(chǎn)黨對政府及公職人員的監(jiān)督，以及國家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、人民政協(xié)、人民群眾和社會輿論對政府及公職人員的廣泛監(jiān)督。按照《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》的規(guī)劃，到2020年將建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制，形成服務(wù)型政府的基本框架。

第三，行政管理體制改革是建設(shè)服務(wù)型政府，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要保證。多年來我國的行政管理體制改革附屬于經(jīng)濟(jì)體制改革。然而實(shí)踐表明，如果政府行政體制不改革，社會經(jīng)濟(jì)體制改革很難單兵突進(jìn)。社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革能否深化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式能否實(shí)現(xiàn)根本性轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于政府職能的轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革能否到位。我國的行政管理體制改革最終是否能夠，從體制層面推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，關(guān)鍵在于形成科學(xué)的行政管理體制，減少政府對微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)，建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的完整現(xiàn)代行政管理體制。為此，行政體制改革的重點(diǎn)將是強(qiáng)化中央政府對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的計(jì)劃控制力度，推動社會和國民經(jīng)濟(jì)各部門協(xié)調(diào)、穩(wěn)定、快速發(fā)展。克服中央權(quán)力的過分集中和官僚主義弊端，發(fā)揮中央與地方兩個積極性，適時、適度地?cái)U(kuò)大地方的行政管理權(quán)限。

第四，行政管理體制改革是建設(shè)服務(wù)型政府，推進(jìn)文化體制改革的根本動力。通過加強(qiáng)行政管理體制改革，實(shí)行政務(wù)公開，明確政府部門職責(zé)，提高行政效率，采取下放、取消、合并、轉(zhuǎn)移等措施，確保文化建設(shè)和文化體制改革沿著正確方向健康發(fā)展的有力保障。

第五，行政管理體制改革的成功，將進(jìn)一步推動我國政治體制改革，加速服務(wù)型政府的最終實(shí)現(xiàn)。行政管理體制改革是政治體制改革的重要組成部分，是深化政治領(lǐng)域各項(xiàng)改革的重要推動因素。行政管理體制改革越成功，越有利于政治體制改革的順利推進(jìn)，行政管理體制改革如能順利實(shí)現(xiàn)率先突破，必將為我國經(jīng)濟(jì)社會的全面發(fā)展提供巨大動力支持和寶貴經(jīng)驗(yàn)。

總之，從我國行政管理體制改革的歷史進(jìn)程與現(xiàn)實(shí)來看，必須在科學(xué)發(fā)展觀的指引下，加大行政體制改革的力度，加強(qiáng)政府自身建設(shè)，克服經(jīng)濟(jì)與社會可持續(xù)發(fā)展的瓶頸，努力建設(shè)服務(wù)型政府，全力將黨的十七大提出的建設(shè)服務(wù)型政府的要求落到實(shí)處。

［1］中國共產(chǎn)黨第十七次代表大會文件匯編［C］.北京：人民出版社，2007.

［2］溫家寶.加快行政管理體制改革加強(qiáng)政府自身建設(shè)［N］.人民日報，2008-03-05.

［3］井敏.試析服務(wù)型政府的內(nèi)涵［J］.蘭州學(xué)刊.2006，（7）.

［4］張富軍，王燕，陳鴻輝.淺析服務(wù)型政府的特征［J］.法制與經(jīng)濟(jì)，2007，（8）.

［5］國家行政學(xué)院“深化行政管理體制改革”課題組.當(dāng)前行政管理體制改革的五難點(diǎn)［J］.黨政干部文摘，2007，（3）.