論我國農村金融組織立法存在的問題與完善

尹珊珊

(吉首大學法學院,湖南吉首416000)

我國農村金融屬于典型的二元制結構,正規金融組織與非正規金融組織并存。目前,農村正規金融組織是以農村信用社為主體,以農業銀行和農業發展銀行為兩翼,再輔之以郵政儲蓄銀行、新型農村金融機構等的多種金融機構并存的格局。非正規金融組織是相對于正規金融組織而言的金融形式,也可以稱之為民間金融,其主要包括民間借貸、高利貸、合會、合作基金、集資以及私人錢莊等形式。由于農村建設資金的短缺和農村金融的邊緣化,非正規金融逐漸成為農村建設的重要金融資源。隨著社會主義新農村建設的加速,農村金融需求日益增加。這就需要創新農村金融供給組織和農村金融供給方式,以破解新農村建設的資金難題。金融創新與制度創新是結合在一起的,要加快我國的制度創新,必須解決制度供給短缺問題。[1]我國農村金融組織立法無法適應農村經濟發展需求,對農村金融組織立法進行完善與制度創新是時代發展的必然要求。

一、我國農村金融組織立法現狀

組織立法是國內外金融的基本立法模式,也是有效規制金融市場的法制形式。農村金融組織法律制度是指有關農村金融組織的地位、職能、權利與責任以及彼此之間的相互關系的正式安排與行為規則。[2]就我國當前農村金融組織立法來說,大體上包括兩個方面的立法安排:

(一)農村正規金融組織立法現狀

1995年,《中華人民共和國商業銀行法》和《中華人民共和國農村商業銀行管理暫行規定》對農村商業性金融機構的主體地位、業務范圍、運行方式等進行了較為詳細的規定。1994年,國務院發布了《關于組建中國農業發展銀行的通知》,批準組建農業發展銀行,并通過《中國農業發展銀行章程》確定了其業務管理范圍。以上法律法規奠定了農村商業性正規金融組織和政策性金融組織的地位和運行規則。

目前,在農村金融中起主導作用的合作金融還沒有專門立法,其運行規范主要依照《商業銀行法》的有關規定。如《商業銀行法》第93條規定:“城市信用合作社、農村信用合作社辦理存款,貸款和結算等業務,適用本法的規定。”由于農村信用合作社主管機關多次發生變更,導致規范其管理的行政法規與規章眾多且存在沖突之處。如中國農業銀行于1995年發布了《農村信用合作社等級管理試行辦法》。中國人民銀行于1998年先后發布了《農村信用社與中國農業銀行脫離行政隸屬關系實施方案》、《農村信用合作社管理規定》、《農村信用合作社機構管理暫行辦法》等規范性文件。2003年,國務院頒布了《深化農村信用社改革試點方案》、銀監會頒布了《農村信用社省聯合社管理暫行規定》、《關于農村信用社以縣 (市)為單位統一法人工作的指導意見》以及《農村合作銀行管理暫行規定》等規范性文件。[3]

為了促進農村金融組織多元化與滿足農村經濟發展的需求,我國在農村金融市場積極試點與逐步推廣了新型農村金融機構。截至2008年底,全國共有新型農村金融機構107家,其中村鎮銀行91家。[4]新型農村金融機構的興起,打破了農村信用社對農村金融市場的壟斷,形成了以農村信用社為主體、村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社、小額貸款公司等新型農村金融機構共存的新格局,一個充滿競爭和活力的農村金融市場正在形成。相應地,規范新型農村金融組織的立法破土而出。2006年,銀監會發布了《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見》和《農村中小金融機構行政許可事項實施辦法》兩個規范性文件,為農村新型金融機構法治化邁出了關鍵的第一步。為了進一步與規范農村新型金融組織發展,2007年,銀監會先后頒布了《村鎮銀行管理暫行規定》、《貸款公司組建審批工作指引》、《貸款公司管理暫行規定》、《農村資金互助合作社組建審批工作指引》、《關于加強村鎮銀行監管的意見》等規范性文件。2008年4月,中國人民銀行、銀監會聯合發布了《關于村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社、小額貸款公司有關政策的通知》等規范性文件。從而為農村新型金融機構的健康發展奠定了堅實的法制基礎。

(二)農村非正規金融組織立法現狀

我國正逐漸改變對農村非正規金融組織壓制政策取向,其規范化與法治化指日可待。2005年5月,人民銀行《2004年中國區域金融運行報告》提出要正確認識民間金融的補充作用。2009年3月,溫總理在《政府工作報告》也提出積極引導民間金融健康發展。最近,國務院常務會議通過的《關于2010年深化經濟體制改革重點工作的意見》中提出要加快修訂《貸款通則》和完善農村金融體系,這將為農村非正規金融的法律化發展邁出最為關鍵的一步。但從當前我國金融組織法律制度來看,農村非正規金融組織運行沒有合法性根據。我國調整非正規金融組織相關的規范性法律主要是國務院行政法規、中國人民銀行、銀監會頒布的部門規章等。如《關于嚴禁擅自批設金融機構、非法辦理金融業務的緊急通知》、《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》、《取締非法金融機構和非法金融業務活動有關問題的通知》、《整理亂集資亂批設金融機構和亂辦金融業務實施方案》、《關于取締地下錢莊及打擊高利貸行為的通知》等。上述行政法規、部門規章大多是在20世紀90年代全面治理金融市場背景下制定的,其對非法金融機構和非法金融業務活動的界定以“中國人民銀行批準與否”為界限,凡未經中國人民銀行批準設立的金融機構,均認定為非法金融機構。因此,如農村合會、私人錢莊、基金會、民間小額借貸、民間集資等均定性為非法金融機構或非法金融業務活動,都屬于取締對象。毫無疑問,這樣規制與當時我國金融市場不夠發達、經濟發展與金融發展矛盾不為突出的時代背景相適應。

二、我國農村金融組織立法存在的問題

從上述農村金融組織立法發展現狀分析可以發現,我國農村金融組織立法比較零散,立法層次不高,法制沖突和法制短缺并存。農村金融組織立法存在的問題,直接影響到農村金融市場的健康發展與農村金融法治化進程。其存在的問題具體如下:

(一)農村金融組織立法價值取向無法適應時代發展需要

我國對農村金融組織的干預堅持“安全之上、國家利益優先”基本價值目標。國家為了實現這一目標,利用其優勢地位,實行“金融抑制政策”,嚴格禁止非正規金融組織進入農村金融市場,并以犧牲農村金融市場效率而換取金融安全和實現特定的國家利益。這對于維持農村金融市場的穩定具有一定的意義,但也導致國有農村金融組織壟斷經營與農村金融資源配置效率的低下,從而阻礙了農村經濟發展進程。如《銀行業監管法》第1條明確規定銀行業監管目標是:“防范與化解銀行業風險,保護存款人和其他客戶利益,促使銀行業健康發展。”而該條對金融效率目標根本沒有提到,這種價值目標明顯弊大于利。其次,出于金融安全的考慮,對農村民間金融采取嚴厲的打壓政策,也影響到合理利用民間金融促進農村經濟發展。最后,自1997年國有商業銀行商業化改革以來,大量撤并縣級以下經營機構,導致農村信用社在農村金融市場上占據了絕對的壟斷地位。農村信用社在農村金融市場的壟斷經營,不僅增加了農戶與農村中小企業融資成本,而且導致農村服務質量低下與經營效率不高,直接影響到農村經濟與社會的發展。

(二)農村金融組織立法嚴重缺失

隨著農村金融改革的深化和農村金融制度研究的深入,專家學者們一致認為,目前農村金融改革面臨的最大問題就是金融法律制度的缺失。[5]改革開放以來,我國農村經濟飛速發展,而金融組織立法卻遠遠跟不上經濟發展的步伐。當前調整農村金融組織的法律制度主要為《中國人民銀行法》、《銀行業監督管理法》、《商業銀行法》等基本金融法,而沒有專門針對農村金融市場特殊性進行調整的立法。調整農村金融組織的立法多為行政法規與規章。其次,作為農村金融主要形式的——農村信用合作社也沒有統一的法律進行規范,仍然處于多頭管理的格局。最后,缺乏對農村民間金融進行規制的法律制度,嚴重影響到民間金融功效的發揮與農村經濟有序發展;也缺乏對新型農村金融組織進行統一規范的基本立法。可見,農村金融組織立法亟待加強。

(三)農村金融組織立法雜亂無序

從現狀與發展趨勢來看,農村金融立法應該包括農村正規金融組織立法與非正規金融組織立法。而正規金融組織立法主要是農村商業銀行、政策性銀行、信用合作社以及新型農村金融機構立法,而農村非正規金融組織立法則主要是民間借貸組織、民間互助合作金融組織、私人錢莊等立法。從我國當前農村金融組織立法來看,其缺乏統一的規劃,比較雜亂與無序。首先,沒有對農村金融組織立法進行宏觀和總體性規范的基本立法,致使眾多的立法無法形成層次清晰、有序配合的有機整體。其次,農村金融組織立法層次較低,大部分立法表現為行政法規、部門規章和地方性法規,立法層次不高,直接影響到農村金融組織立法的適用和功能的發揮。最后,農村金融組織立法缺乏針對農村金融發展特殊性的制度設計,導致大多數的農村金融法律制度缺乏應有的執行力和實效性。

(四)農村金融組織立法之間存在眾多沖突

我國許多金融組織立法出臺后經濟社會發展變化較大,致使前后立法價值取向變化大,必然導致不同時段不同價值取向指導的農村金融組織法之間的相互沖突。其次,金融組織法的修改無法跟上時代發展需要,導致立法之間存在沖突與矛盾之處。如《貸款通則》是依據《中國人民銀行法》和《商業銀行法》制定,但在2003年12月,后兩部法律經全國人大常委修改,同時頒布了《銀行業監督管理法》,三部銀行法重新調整了政府主管部門的職責和貸款行為主體的權利義務關系,改變了現行《貸款通則》一些基本規定。最后,許多農村金融組織立法多為部委規章,而這些部委規章往往從部門利益出發考慮問題,不可避免地造成了規范農村金融組織立法之間的相互沖突。

三、我國農村金融組織立法的完善對策

在分析農村金融組織立法存在問題基礎上,順應農村金融體制改革發展趨勢,針對農村金融立法存在問題而進行必要的完善與創新,這不僅是農村金融組織立法發展的需要,也是促進社會主義新農村建設的必然選擇。農村金融組織立法的完善,應以形成多元化農村金融組織、促進農村金融市場合理競爭和提高農村金融資源配置效率為基本目標。農村金融組織立法的完善與創新應該從以下方面著手:

(一)重構農村金融組織立法價值目標

價值取向是立法活動的基本性指導思想和行為準則,決定著立法框架和具體制度的設計。重構農村金融組織立法價值取向是從根本上完善金融組織立法的基石。我國應創新農村金融組織干預價值取向,實現從重安全向效率與安全并重。在市場經濟縱深發展和新農村建設快速推進的當今,在堅持安全價值基本價值不變的同時,實現由靜態金融安全向動態安全價值取向轉變,并通過提高金融配置效率來保障金融安全。也要轉變之重安全的價值觀,實現金融安全與金融效率價值的和諧相處,確立有效率的安全觀與安全的效率觀,改變過去對金融安全價值的過分強調。引導與鼓勵民間資本進入農村金融市場,打破農村金融市場壟斷局面,形成多層次多所有制的金融組織相互競爭的新型農村金融市場。農村金融組織立法應該選擇安全與效率并重、管制與競爭同在、集中與民主互動的多價值和諧共處價值目標。

(二)完善農村金融組織立法層次結構

我國農村金融組織立法層次低,立法體系混亂,直接影響到其效力和實施效果。大量新型農村金融組織的出現,法律更是跟不上金融組織的發展速度。法律的滯后性必將給金融市場的有序發展造成阻礙。在放寬市場準入條件的同時,完善農村金融組織立法層次結構極其必要。這不僅要求對已有成熟金融租住相應制定相關的法律,而且對新興金融組織最好能超前立法,而不是讓其無序發展和出現問題才對其進行法律規制。筆者認為應以在農村金融組織基本法基礎上,依照“一種銀行組織制定一部法律規范”的基本思路,全面提高農村金融組織立法層次。首先,制定《農村金融組織基本法》,就農村金融立法的基本制度進行規定。其次,在此基礎上分別制定《農村政策性銀行法》、《農村合作制銀行法》、《農村非銀行金融組織法》、《農村民間金融管理法》、《農村保險法》、《農村證券法》等,以普遍提高當前農村金融組織立法層次,充分體現政府對農村金融發展的特殊政策與有待,增強各種金融組織為“三農”服務的針對性。最后,為進一步落實法律目標,可以從具體組織法之下制定實施細則和行政性法規、地方性法規和規章,形成一個相互協調的法律體系。

(三)完善農村金融組織準入制度

我國對農村金融市場準入比較嚴格,導致農村金融市場不發達和金融工具少,嚴重影響到農村經濟發展。在農村金融市場準入基本條件中,我國應根據農村經濟發展情況適當降低金融組織的最低資本制度。目前,我國法律規定商業銀行的最低注冊資本為10億元,農村信用社的最低注冊資本為1 000萬元。如農村合作金融組織,由于其為相互熟悉,相互信賴的農民自愿聯合起來的金融互助合作組織,成員覆蓋地域范圍小,資金集中能力低。在農村經濟不是很發達的現實情況下,盲目追求小范圍內的農民社員聯合能形成千萬元甚至更多的資本金規模,不科學也不符合實際情況。雖然新型農村金融組織在最低注冊資本上有了調整,但其門檻仍然過高。農村金融組織立法也應該打破對金融資本所有制的嚴格限制,鼓勵多種資本進入農村金融組織、特別是允許民間資本組建多種形式的農村金融組織。從而使農村金融的服務對象、服務項目、服務手段實現多元化,促進農村信用業務、保險業務、證券業務及其他金融業務的開發,推進多層次資本市場體系建設,提高農村金融組織網點覆蓋率,滿足農村發展對金融的需求。

(四)完善農村非正規金融組織立法

非正規金融組織順應了農村經濟發展和市場需求,對豐富農村生產經營資金供給、提高農村金融效率、擴展農戶和農村中小企業融資資渠道、促進農村經濟發展等方面起了積極的作用。但因其農村非正規金融組織運行不規范,缺乏法律的規制,加上其本身的高投機性和高風險性,導致其帶來了一系列經濟與社會問題。實現農村非正規金融組織法律化是充分發其功效、減少其弊端的關鍵。通過立法的形式確立非正規金融組織的法律主體地位,并明確規定合法民間金融與非法民間金融的界限,這樣才有利于對其加以引導,減少金融風險,消除社會不穩定因素。如農村金融領域最原始的互助合作形式——合會,其可以說是合作金融發展的雛形,如果在其運行過程中法律加以規制,金融風險是可以控制的。可以通過規范合會會員人數,合會標金、會金以及利息上限等引導其健康發展。合會的規范化運作,將加強其抵御風險的能力,這能很好地解決農村融資困難問題。在對非正規金融法律規制時,應該將國家相關的產業政策融入法律規定中,引導與鼓勵非正規金融組織發展符合國家政策,起到增加農村金融供給和有效促進農村產業結構調控等的金融組織。

(五)完善農村金融組織監管立法

農村金融組織與城市金融組織具有不同的特點,其運行的規模、風險控制和服務對象都具有特殊性。因此,對農村金融組織的監管不能完全照搬城市金融組織的監管方式,而應該依據農村金融組織發展的特殊規律創新監管方式。首先,建立健全監管體系,逐步形成以銀監會為核心,各個農村金融機構強化內部稽核為基礎,社會審計部門共同監督為補充的金融風險監管社會網絡系統,建立有學的政策協調和信息共享機制。[6]其次,創新農村金融組織監管模式,對不同類型的農村民間金融組織確立不同的監管主體,對于商業性的農村民家金融由銀監會負責監管,對于合作性的農村金融組織建議下放監管權,由省級政府負責監管。而對于農村新型中小金融機構和非正規金融組織,建議由市級政府負責監管。這樣不僅有利于激發地方政府監管信息優勢和監管熱情,也有利于地方政府依據地方農村經濟發展需要而活躍農村金融市場。在實現非正規金融法律化基礎上創新其監管模式,強化審慎監管,建立風險預警制度。最后,疏通農村金融組織退市機制,建立金融主體市場約束機制,建立存款人保險制度,以減少農村金融組織退市后帶來的社會問題。

[1]陶廣峰.金融創新的制度機理 [J].現代經濟探討,2006,(12):3.

[2]崔西營.論我國農村金融組織法律制度的完善與創新 [D].西南政法大學碩士論文,2007:3.

[3]付振全.我國農村金融法律制度研究 [D].中國政法大學2008年碩士論文,2008:20.

[4]新型農村金融機構的興起對農村信用社的影響及對策分析 [EB/OL].http://www.hljagri.gov.cn/fxyc/zh/200910/t20091009-277004.htm,訪問日期:2010-05-16

[5]劉玲玲,楊思群.中國農村金融發展研究 [M].北京:清華大學出版社,2007:259.

[6]胡曉,趙鵬程.我國農村金融組織法律制度的構建 [J].西南民族大學學報 (社會科學版),2009,(4):3.