從民族自治地方的設置過程看民族區域自治在云南的實踐

趙永忠

(云南大學人文學院,昆明650091)

從民族自治地方的設置過程看民族區域自治在云南的實踐

趙永忠

(云南大學人文學院,昆明650091)

云南民族自治地方的設置前后相差近40年,這一實踐過程,說明民族區域自治是有條件的,民族區域自治在云南的實踐是一個不斷完善的過程。同時也說明了民族自治權的行使是一個不斷落實的過程。

民族自治地方;設置;民族區域自治;云南;實踐

目前,云南設置了8個民族自治州、29個民族自治縣。8個民族自治州設置的時間相對較早,在20世紀50年代都已經完成。但民族自治縣的設置持續的時間就比較長,最早的峨山彝族自治縣成立于1951年5月,而最晚的鎮沅彝族哈尼族拉祜族自治縣成立于1990年5月,兩者相差近40年。從民族自治地方的這一設置過程,在一定程度上可窺民族區域自治在云南的實踐。

一 民族區域自治的實現是有前提條件的

要實行民族區域自治,首先得設置民族自治地方,建立自治機關。建國初期,西南局對民族區域自治的條件提出了要求:“革命秩序已經建立,各族人民群眾對實行區域自治已有相當程度的自覺和自愿,已有相當數量的代表人物,已有相當數量的民族干部”。[1]571952年8月中央人民政府頒布了《中華人民共和國民族區域自治實施綱要》,要求各少數民族聚居地區,依據當地的民族關系,經濟發展條件,并參酌歷史情況分別建立各種自治區。[2]從云南民族區域自治地方的設立來看,也是在具備了相應的條件,時機成熟時才成立的。云南最早的民族區域自治——峨山彝族自治區(縣級)之所以在1951年5月12日就能成立,是因為峨山過去是云南地下黨的游擊區,曾經有數千人參加黨領導的游擊隊,早在1949年10月就成立了臨時人民政府,工作基礎比較好,已經培養了一定數量的民族干部和工作骨干。[3]這些為自治地方的成立奠定了堅實的基礎。

又如耿馬傣族佤族自治縣,1950年11月22日解放軍攻入耿馬,1952年1月成立耿馬聯合政府,耿馬正式作為縣級建制。但由于李彌殘部不斷向邊境發動擾亂,潛入耿馬一帶破壞民族團結,民族自治無從談起。直到1954年,全縣才出現了較好的形勢:境內的匪特基本肅清,各種匪患基本消除;民族上層人士基本靠攏黨和政府,擁護黨和政府的主張,各民族的團結有了顯著加強;各族群眾的政治覺悟和愛國主義思想有了很大提高,涌現出了一批包括民族頭人在內的積極分子;培養了一批少數民族干部。[4]在這樣的條件下,1954年3月全縣開始著手籌備成立自治縣,成立了區域自治籌備委員會,1955年10月國務院批準撤銷耿馬縣,設立耿馬傣族佤族自治縣。

由于耿馬條件比較成熟,從籌備委員會設立到正式成立自治縣僅1年多的時間。在民族自治地方設置過程中,也有自治縣籌備委員會已經成立,但條件不成熟,長期處于籌備期的。滄源和西盟兩個佤族自治縣的成立就是如此。1955年1月,國務院批準將西盟從瀾滄拉祜族自治縣劃出成立西盟佤族自治縣,1956年6月,自治縣籌備委員會成立,但直到1965年3月,自治縣人民政府才正式成立。自治縣之所以長時間成立不起來,其中一個很重要的原因就是國民黨軍殘部不斷進入西盟佤族地區,破壞生產和社會秩序。同時,部分佤族上層還沒有與黨和政府靠攏。如在西盟,直到1956年5月,經過反復協商和耐心等待,在人民解放軍的武裝壓力下,西盟中課頭人巖頂、巖搶勉強同意部隊和民族工作隊進駐中課地區開展工作。[5]在1958年,一部分民族上層頭人和群眾被國民黨殘部“煽動、利用、裹脅,釀成了一九五八年九月的一場反革命叛亂事件,嚴重地破壞了邊疆的穩定?！盵6]這場叛亂事件發生在西盟多個地方,其中最典型的是馬散大寨的叛亂事件。1958年9月10日,“暴亂武裝300余人包圍了馬散區政府”。[7]當時,馬散大寨屬于瀾滄縣西盟區,區政府所在地就設在馬散大寨。叛亂事件發生以后,全村寨的人除了少部分跟隨區政府撤向西盟縣城,大部分逃向緬甸,村寨空無一人。在這樣的情況下,是根本不可能實行民族區域自治的。隨著叛亂事件而引起的社會動蕩日趨穩定之后,云南省人民委員會又于1963年8月再次向國務院申報設立西盟佤族自治縣。同年9月,國務院正式批準成立西盟佤族自治縣。經過一段時間的籌備,到1965年3月,才正式成立西盟佤族自治縣。

滄源佤族自治縣的成立也經過了一個較長時間的籌備。1952年11月21日政務院批準:撤銷滄源設治局,設立滄源縣。1958年9月24日國務院全體會議第80次會議決定:撤銷滄源縣,設立滄源佧佤族自治縣,但直到1964年2月28日滄源佤族自治縣才正式成立。為了籌備建立自治縣,滄源縣在1957年5月召開第一屆政治協商會議,開展民族政策教育,為促進民族團結和邊疆穩定努力工作。團結爭取民族上層,政治上適當為他們安排工作,生活上關心他們的疾苦、尊重其風俗習慣,業務上手把手地教,使他們不斷提高思想覺悟和工作能力。對有培養前途的民族干部,有目的有重點地選送到各級各類學校進行學習培訓。通過多種渠道的教育培養,滄源各少數民族干部不斷成長,到1964年自治縣成立時,全縣少數民族干部從新中國成立初期的12人發展到348人,為滄源實現民族區域自治提供了人才保障。[1]57

從8個自治州成立來看,籌備時間也是不短的。比較典型的是大理白族自治州和西雙版納傣族自治州的成立。

1951年4月在中央慰問團指導下成立了“車佛南區域自治籌委會”,開始自治區成立的籌備工作。1952年5月,在車佛南區域自治籌委會領導下,召開了三縣一屆二次各族各界人民代表會議,傳達學習了中央民委第二次擴大會議精神及《中華人民共和國民族區域自治實施綱要》等文件,提高了代表們對實行民族區域自治意義的認識。會后籌委會提出了將車里、佛海、南嶠三縣合并為一個縣級自治區的意見,但因條件未成熟而未實施。同年7月,普洱專區召開第一次民族工作擴大會議,會上地委和專署根據西南局和省委的指示,提出將自治區擴大建立相當于專區一級政權。9月25日,總籌委會正式成立,擬出了建立自治區的工作草案和宣傳提綱。在籌備過程中,對于自治地方的稱謂、行政區劃、自治權的行使等問題,都有不同的意見和要求,引起相當激烈的爭論。經過反復學習民族區域自治政策和充分協商,最后決定自治區只冠以傣族名稱,并以“西雙版納”作為自治區的地名,以景洪縣城允景洪鎮作為自治區首府所在地。對各民族代表和政府委員名額,則按照人口比例選舉產生,使各民族都有自己的代表和政府委員參與管理本地區的內部事務,做到各族愿意,群眾滿意,上層同意。[8]至此,建立自治區的各項條件基本具備。1952年10月15日,在車里召開第一次籌委會,籌委會委員和應邀的頭人代表共93人出席了會議。11月25日,籌委會召開第二次會議,1953年1月2日至15日召開第三次籌委會擴大會。通過多次宣傳和協商,消除了代表們對民族政策及成立自治區的一些疑慮。[9]1953年1月17日至22日,西雙版納傣族自治區首屆一次各族人民代表會議在車里縣城舉行,1月23日,自治區人民政府正式成立。云南省第一個相當于地區級的少數民族自治地方正式建立。

1952年冬,在大理、鳳儀、巍山等縣少數民族聚居和雜居的地方,分別建立了27個鄉一級的民族自治區和民族民主聯合政府。1954年底,中共大理地委根據憲法先后提出建立自治州的多個方案,在干部和群眾中進行廣泛的醞釀和協商。1955年就自治州的名稱是“大理州”還是“大理白族彝族自治州”進行了協商,周保中將軍在從北京致中共云南省委《關于建立大理白族(民家族)自治州的意見》中,指出了認識上應該統一和工作中應該妥善解決的問題。結合云南省委的指示,大理地區各級黨委進行了細致的思想教育工作,各民族干部和群眾統一了認識,即:白族是大理地區除漢族外人口最多、分布面積最廣的一個少數民族;大理地區也是全國范圍內唯一的面積較大的白族聚居區;建立“大理白族自治州”,有利于本地區的建設和各民族的共同發展。這樣,通過多輪協商,把州名定為大理白族自治州。同時就自治州首府的設置,主要有兩種意見,一是在大理縣城,一是在下關市。經過協商,最后一致同意設在位置適中、交通方便、經濟和文化也比較發達的下關市。1956年4月,大理專區舉行座談會,經廣泛深入的協商,最后確定將“民家族”統一改稱為“白族”。這樣,首府、主體民族的名稱問題都順利解決,并且通過培養,到1955年,大理全區已有少數民族干部3861人,占全區干部總數的37.8%,為實現民族自治奠定了干部基礎。到了1956年8月,建立大理白族自治州的方案報請國務院批準。中共大理地委和專署召開全區民族代表大會,成立“大理白族自治州籌備委員會”。[10]由于之前的各項準備工作都做得比較到位,到1956年11月22日,大理白族自治州順利成立。

民族區域自治至少要滿足以下條件才可能實現:一是社會秩序安寧,這是實現民族區域自治的前提條件。二是民族上層擁護黨和政府的主張,靠攏黨和政府。這是民族區域自治實現的重要條件。民族區域自治是在黨和政府領導下的區域自治,只有在民族地區發揮重要作用的民族上層擁護黨和政府的主張,才可能實現區域自治,否則可能就是占山為王。三是有一批民族干部。區域自治的實現需要一批德才兼備的少數民族干部,只有培養了一定數量的民族干部,民族區域自治才能真正變為現實。如果不具備這些條件,民族區域自治就只能處于籌備階段,等待時機成熟。

二 民族區域自治是一個不斷完善的過程

從民族區域自治地方的設置來看,民族區域自治的實現不僅是有條件的,而且是一個不斷完善的過程。如怒江傈僳族自治州:1954年8月23日設立怒江傈僳族自治區,原屬麗江專區的碧江縣傈僳族自治區、福貢縣傈僳族自治區、貢山縣傈僳族自治區撤銷設縣,原屬保山專區的瀘水縣劃歸怒江傈僳族自治區。為了更好地貫徹民族區域自治,保證獨龍族人民實現當家作主的自治權,1956年10月1日原貢山縣改設貢山獨龍族怒族自治縣。當時,獨龍族只占全縣總人口的15%,怒族占20%,傈僳族占54%。[11]116由于獨龍族和怒族在貢山有悠久的歷史,貢山又是他們主要的聚居區,而怒江又是以傈僳族為自治民族的自治州,因此,經過協商,同意成立貢山縣獨龍族怒族自治縣,充分保障了獨龍族和怒族當家作主的權利。

1957年原屬麗江專區的蘭坪縣劃入怒江傈僳族自治州,這樣能更好地在蘭坪實現以傈僳族為主體的民族區域自治。但1960年,居住于蘭坪縣的“西番”人作為單一民族的識別工作結束,其族稱被定為“普米族”。這樣,蘭坪縣的民族構成發生了一些變化。之后,對居住于蘭坪縣內的白族支系——“那馬人”的認識不斷深入,其作為白族的一個重要組成部分,在蘭坪具有十分重要的地位。因此,1987年11月27日,經國務院批準,撤銷蘭坪縣,設立蘭坪白族普米族自治縣。這樣的設置,使以傈僳族為主的怒江州的獨龍族、怒族、普米族、白族實現了民族區域自治。

紅河哈尼族彝族自治州的民族區域自治也是一個不斷完善的過程。1953年9月5日,在蒙自召開了“蒙自專區民族工作會議”,作出了在紅河南岸建立“紅河哈尼族自治區”的決議。經過籌備,1953年12月25日,在元陽新街召開了“紅河哈尼族自治區第一屆各族各界人民代表大會第一次會議”。1954年1月1日,宣布自治區成立。紅河哈尼族自治區的建立,充分顯示了少數民族管理本民族地方事務的優越性。雖然出席會議的有彝、傣、苗、瑤、壯、拉祜等少數民族,但這時的自治民族只涉及到哈尼族。而紅河北岸少數民族也比較集中,特別是1954年以后,經過民族識別,眾多彝族支系歸并為彝族,彝族占有相當的數量。歷史上紅河南北兩岸同屬一個行政區域,從有利于經濟建設出發,南北兩岸合并成立以哈尼族彝族為自治民族的自治州,已是人心所向、大勢所趨。因此,1957年11月18日,紅河哈尼族彝族自治州成立,彝族成為自治民族之一。州政府成立以后,還著手考慮和研究幫助一些少數民族聚居的地區實行區域自治,更好地發展這些地區的政治、經濟、文化等事業。1963年,分別幫助苗族聚居的屏邊縣和瑤族聚居的河口縣建立了“屏邊苗族自治縣”、“河口瑤族自治縣”[12]。這使兩縣的苗族和瑤族人民實現了行使自治權利,管理本地方事務的愿望,紅河哈尼族彝族自治州的民族區域自治更加完善。

1956年11月,原巍山縣設置巍山彝族自治縣(駐原巍山縣城)和永建回族自治縣(駐大倉街)。大理白族自治州成立以后,兩自治縣隸屬于大理白族自治州。1958年,撤銷巍山彝族自治縣和永建回族自治縣,合并設立巍山彝族回族自治縣。1963年9月14日國務院全體會議第135次會議決定:設立南澗彝族自治縣。1965年以巍山彝族回族自治縣的南澗地區設立南澗彝族自治縣,1985年撤漾濞縣,設立漾濞彝族自治縣。至此,大理白族自治州境內設立了三個彝族自治縣,這更符合大理州境內各民族的具體實際,更能讓各民族充分地行使自治權。

從民族自治地方的設置過程來看,整個云南省的民族自治地方除了自治州之外,將近一半的自治縣是在改革開放后設置的。如1979年11月,撤銷墨江縣,設立墨江哈尼族自治縣。1980年11月,撤銷新平縣、元江縣,設立新平彝族傣族自治縣、元江哈尼族彝族傣族自治縣。1985年設立雙江拉祜族佤族布依族傣族自治縣、維西傈僳族自治縣、景東彝族自治縣、景谷傣族彝族自治縣、普洱(現為寧洱)哈尼族彝族自治縣、祿勸彝族苗族自治縣、金平苗族瑤族傣族自治縣。1990年撤銷鎮沅縣,設立鎮沅彝族哈尼族拉祜族自治縣。[13]通過這些自治地方的設置,云南的民族區域自治已經比較完善,充分保障了各少數民族當家做主和行使自治權。

三 自治權的行使是一個不斷落實的過程

中國共產黨解決民族問題的綱領和政策是把馬克思主義民族理論與中國具體實際相結合的結晶,其核心的東西就是要充分保障和實現各民族平等的權利,保障和實現各民族人民當家作主的平等權利。[14]79我國的民族區域自治是在國家的統一領導下,各少數民族聚居地區實行區域自治,設立自治機關,行使自治權。在前不久發布的《中國的民族政策與各民族共同繁榮》白皮書中指出:民族自治地方的自治機關依法行使的權力包括自主管理本民族、本地區的內部事務;享有制定自治條例和單行條例的權力。[15]要自主管理本民族、本地區的內部事務,干部是關鍵?！懊褡鍏^域自治,從最根本的意義來說,就是要由實行自治的少數民族干部和人民對本民族自治地方的事務當家作主,在黨的領導下,用自己的腿走社會主義道路。所以,培養、選拔、使用少數民族干部,逐步實現干部民族化,具有極大的重要性”[16],是實行民族區域自治的關鍵。對于少數民族干部的重要性,毛澤東曾指出:“要徹底解決民族問題,完全孤立民族反動派,沒有大批從少數民族出身的共產主義干部,是不可能的”。[17]少數民族干部是各族人民當家做主,實現真正的“民族區域自治”的體現。

從民族自治地方設置的過程來看,每一次民族自治地方的設置,都推動了少數民族干部隊伍的發展壯大。如西雙版納傣族自治州,1953年1月自治州成立前,只有少數民族干部165人,占當時全州干部總數的5%。經過幾年的努力,到1958年,全州已有少數民族干部1238人,占全州干部總數的48.2%。2005年,全州擁有少數民族干部一萬多人,占全州干部總數的57.12%,相當于1953年全州少數民族干部總數的68.12倍。[18]分布在各條戰線上的少數民族干部在西雙版納傣族自治州占多數,有效地保證了民族區域自治在西雙版納傣族自治州的實現。

又如貢山獨龍族怒族自治縣,為了幫助獨龍族人民真正當家做主,中國共產黨和各級人民政府從20世紀50年代起,就重視獨龍族干部的發現、推薦和培養工作,先后選送、保送一批批獨龍族青年到北京、昆明、麗江學習政治、文化和各種崗位的技能,為縣、區、鄉黨政機關培養和輸送了大批的本民族干部。到20世紀末,獨龍族干部從少到多,素質從低到高,逐步發展壯大,隊伍已發展到200多人,干部人數約占本民族人口的3.7%。其中地廳級干部5人,縣處級干部10人,鄉科級干部31人;先后有11人當選為全國和云南省人大代表,2人為全國政協委員,5人為云南省政協委員,2人任怒江州人大副主任,1人為共青團中央候補委員。[11]118-119這些獨龍族干部不僅在自治地方黨政機關和政法部門擔任重要職務,在經濟管理部門,教育、科技、衛生等領域都發揮了重要的作用。

制定自治條例和單行條例是行使自治權的重要體現。從民族自治地方的設置過程來看,比較早設立的自治地方并沒有馬上就制定自治條例和單行條例。如比較早設立的峨山彝族自治縣的自治條例是1987年才制定并通過的。最晚設置的鎮沅彝族哈尼族拉祜族自治縣于1990年5月設置自治縣,1991年9月制定并通過自治條例。從全云南省來看,自治條例都是在1986年至1991年之間制定并獲得通過的。1984年《中華人民共和國民族區域自治法》頒布后成立的自治縣,在自治縣成立后隨即著手自治條例的制定,充分行使自治權。從民族自治地方的設置到自治條例或單行條例的制定過程,其實反映出自治權的行使也是一個漸進的過程,離不開社會經濟的發展。只有不斷發展經濟,不斷改善各項社會條件,民族自治的基礎才會扎實,享有的自治權才會更充分。

由于我國民族自治地方的自治機關設立自治區、自治州、自治縣三級,但一些少數民族聚居地區,因區域太小,人口太少,在事實上不可能行使自治權,不宜設自治地方及其自治機關,因此在這些地區設立民族鄉,成為民族區域自治制度的重要補充形式。民族鄉的設立也是中國民族區域自治制度發展和完善的結果。從云南來看,到1992年止,共建立了195個民族鄉[14]133,充分保障了散雜居少數民族當家作主,管理本民族內部事務的權利。

云南省所設立的民族鄉,絕大部分是20世紀80年代以后發生的。這正好是經過民族工作的撥亂反正,不斷完善民族區域自治的反映。目前,為了更好地促進民族鄉社會經濟的發展,在一些地區對民族鄉進行了撤銷與合并。按照民族鄉條例的規定來實施不同民族鄉的合并或民族鄉與非民族鄉并合,都會在一定程度上影響民族自治權利的實現。那么是不是因為有這一問題的產生就一定要停止民族鄉的調整呢?如何來認識這一問題?主要看民族鄉的調整是否有利于少數民族的發展。如果合并以后更有利于各民族的發展,那么這種調整就是對的。從設立民族鄉的初衷來看,其主要目的還是為了這一民族或幾個民族有更好的發展。形式是為內容服務的,既然民族鄉的調整能更好地促進所轄地區各民族的發展,那么這種調整也就是正確的,調整中可能出現的問題也是可以在實踐中逐步解決的。

四 結語

民族自治機關的設置是民族區域自治的核心內容之一。民族區域自治最大的特點就是享有自治權。而民族機關的設置是享有相應自治權的前提條件之一。我國的民族區域自治是在國家集中統一領導下,在少數民族聚居的地區建立自治地方,設立自治機關,行使自治權。民族自治地方的設置是實行民族區域自治的開始。設立民族自治地方,實行民族區域自治,對于少數民族來說,只是提供了一種解決民族問題的基本政治制度。

但這一制度并不是凝固不變的。它會隨著對少數民族和民族地區認識的不斷加深作相應的改變,也會隨著少數民族和民族地區的變化作相應的調整。如自治縣改為市、自治州內的縣改市、作為民族區域自治重要補充形式的民族鄉的撤并等。目前引起人們爭論較多的是自治縣改市。自治州內的縣改市,雖然還是在自治州范圍之內,但其實也發生了一些變化,其變化從某種程度上來說,與自治縣改市并無本質區別。民族鄉的撤并,同樣也是在爭論中照樣進行。因此,對民族區域自治的進一步研究,不能只關注自治機構形式的變化,更多地要看如何進一步促進少數民族地區經濟社會的不斷發展。

對云南民族自治地方的設置過程進行研究,其目的就是要說明民族區域自治是一個不斷完善、創新的過程。既要考察其歷史,更要關注其未來。

[1]滄源佤族自治縣概況修訂本編寫組.滄源佤族自治縣概況[M].北京:民族出版社,2007.

[2]何龍群.中國共產黨民族政策史論[M].北京:人民出版社,2005:136.

[3]當代云南簡史編委會.當代云南簡史[M].北京:當代中國出版社,2004:114.

[4]耿馬傣族佤族自治縣概況修訂本編寫組.耿馬傣族佤族自治縣概況[M].北京:民族出版社,2007:70—71.

[5]云南省西盟佤族自治縣編篡委員會.西盟佤族自治縣志[M].昆明:云南人民出版社,1997:12.

[6]西盟佤族自治縣概況修訂本編寫組.西盟佤族自治縣概況[M].昆明:云南民族出版社,1986:62.

[7]中共西盟縣委黨史研究室.中共產黨西盟佤族自治縣歷史大事記[Z].思茅:思新出(2007)準印字6號:36.

[8]馬曜.云南民族工作40年(上)[M].昆明:云南民族出版社,1994:281-283.

[9]西雙版納自治州的成立.www.xxgk.yn.gov.cn,2008-09-08.

[10]50年前的今天大理白族自治州成立[N].大理日報新聞網,2007-01-22.

[11]《獨龍族簡史》修訂本編寫組.獨龍族簡史[M].北京:民族出版社,2008.

[12]紅河哈尼族彝族自治州概況修訂本編寫組.紅河哈尼族彝族自治州概況[M].北京:民族出版社,2008:99—103.

[13]國家民委民族問題研究中心.中國民族自治地方發展評估報告[M].北京:民族出版社,2006:8.

[14]沈林.中國的民族鄉[M].北京:民族出版社,2001.

[15]中華人民共和國國務院新聞辦公室.中國的民族政策與各民族共同繁榮白皮書[N].人民日報,2009-09-28(17).

[16]劉先照,苗長發.新時期民族工作文獻選編[M].北京:中央文獻出版社,1990:104.

[17]陳國新.馬克思主義民族理論發展史[M].昆明:云南大學出版社,2001:355.

[18]西雙版納傣族自治州概況修訂本編寫組.西雙版納傣族自治州概況[M].北京:民族出版社,2008:138-139.

Practice of Ethnic Regional Autonomy in Yunnan Viewed from the Course of Establisning Automonous Region

ZHAO Yong-zhong
(School of Humanities,Yunnan University,Kunming 650091,China)

It was about 40 years from the firstly establisning automonous region of Yunnan to the last one.The course exlpained that ethnic regional autonomy was conditional.It explained that ethnic regional autonomy in Yunnan was being perfected.And it explained that exercising ethnic autonomywas practicable step by step.

ethnic automonous region;establish;ethnic regional autonomy;Yunnan;practice

D63

A

1008-9128(2010)01-0033-05

2009-10-12

趙永忠(1972—),男,云南宣威人,博士,研究員。研究方向:黨的民族理論與民族政策。

[責任編輯 姜仁達]