城市社區權力結構行政化與社會政策供給＊

彭 健

（湖州師范學院教師教育學院,浙江湖州 313000）

城市社區權力結構行政化與社會政策供給＊

彭 健

（湖州師范學院教師教育學院,浙江湖州 313000）

我國的社區制度建設是政府強制性的制度變遷,社區權力結構行政化。這導致我國目前的社區社會政策單一,不能滿足社區居民的政策需求。當下,應該鼓勵自下而上的誘致性社區制度變遷,改變社區權力結構,從而實現多元化的社會政策供給。

城市社區權力結構;社會政策;制度變遷

20世紀80年代單位制解體以來,政府主動推動城市基層社會社區建設并取得了一定的成就。政府主動推進的社區建設這一制度變遷有何特點?發展到現在對中國的社會政策供給產生了怎樣的影響?能否滿足基層民眾的要求?本文將以制度變遷理論為視角,以城市社區權力結構為切入點,研究社區治理建設中社會政策的供給。

一、社區權力結構行政化

社區權力結構是指社區中各權力主體在社區決策中權力關系的強弱及其相互間的影響程度。美國社會學家羅伯特·林德（R.S.Lynd）與海淪·林德（H.M.Lynd）夫婦對美國中部的揚基市社區內居民的日常生活和各種社會活動的考察,開了“社區權力”研究的先河。而對西方城市社區研究最具影響的是“精英論”和“多元論”兩種理論。精英論的代表人物是美國社會學家弗洛依德·享特（Floyed·Hunte）,他在1953年出版的《社區權力結構：決策者研究》一書中認為,在社區權力結構中,構成主要商業利益的少數精英占據統治地位,社區的重大決策都是由商業精英制定的,而政府官員、民間領袖是政策的執行者,民眾是政策的接受者。多元論的代表人物是美國政治學家羅伯特·達爾（R.A.Dah）。他1961年出版的《誰在統治：美國城市中的民主和權力》一書,以美國康涅狄克州紐黑文市為研究對象,選擇了地方政府三個最主要領域的決策——城市重建、政治任命和公共教育政策進行分析,發現社區政治權力分散在多個團體或個人的集合體中,各個群體都有自己的權力中心,城市社區不存在單一的權力結構,而是多主體互動而達成共識。

我國的社區建設是典型的政府主導的強制性制度變遷,這使社區權力結構行政化。20世紀80年代單位制解體后,我國開始探索城市基層社會的管理制度。1986年國家民政部首先倡導在城市基層開展以服務對象為服務主體的社區服務。1987年9月,民政部在武漢召開全國城市社區服務工作座談會,提出了社區服務的方向。“社區”的概念第一次進入中國政府管理過程。在借鑒國外經驗的基礎上,民政部1991年提出了社區建設的概念。1992年10月,中國基層政權研究會在杭州市召開“全國城市社區建設理論研討會”,自此,社區服務進一步向社區建設發展,社區建設的相關制度逐步完善。

在我國的目前社區建設中出現了一些社區自治模式的典型,如“兩級政府、三級管理”的上海模式,以社區自治為指導的沈陽模式。但由于我國的社區建設是自上而下的政府主導的強制性制度變遷,它并沒有從本質上改變我國城市社區的權力結構行政化的現象。“社區治理中的行政色彩依然過濃,行政權力對微觀社區的控制仍在強化而不是弱化,社區體制改革實際上仍然是在街居體制內兜圈子,社區居委會依然沒有擺脫準政府性質,沒有履行居民的自治功能”[1]。目前我國的社區權力結構行政化主要表現在以下幾個方面：第一,街道辦事處、居委會等名義上的自治組織實然上行政化嚴重。在我國目前的管理體制中,街道辦事處雖然不是一級政府,但是其作為區政府的派出組織,行使著作為一級政府的行政管理權。居委會作為名義上的社區居民自治組織,其平時的主要任務卻是配合街道辦事處開展各項工作,“其表現之一就是居委會所承擔的職能越來越多,且需要接受上級政府機關的指揮和考核,令其實際功能漸漸向行政組織靠攏;之二是從人事和財政上看,政府基本上控制著居委會干部的任免和居委會的經濟來源,從而逐漸把居委會干部轉化為準行政人員”。[2]在目前的情況下,街道辦事處和居委會之間在法律上雖然不是行政隸屬關系,但是街道辦事處從各個方面控制著居委會。第二,社區現有的各權力主體權力關系不平衡。在目前的社區權力主體中,街道辦事處、社區居委會、社區業主委員會、物業公司、駐區企事業單位以及社區自發的民間組織各自扮演著不同的角色,發揮不同的作用。但總體上來看,行政化的街道辦事處——居委會這條線處于強勢地位,而其他組織的存在和功能的發揮都依賴于街道辦事處——居委會,沒有街道辦事處——居委會的支持,它們很難開展工作。第三,社區居民的公共參與不足。公眾有效參與處理社區事務是社區制度建設的重要內容,在我國目前的社區事務處理中,由于缺乏有效的參與渠道,社區居民對社區事務冷漠,參與不足,居民的意愿在社區建設中得不到表達。即使有一些公眾參與社區事務,但由于參與的規范化、程序化較低,參與能力不足,很難起到應有的作用。目前,我國社區建設和社區事務處理都是在政府主導下進行的,在社區實行的各項社會政策很難真正實現公眾的利益。總之,與單位制時代相比,雖然國家對社區控制的范圍和方式發生了一些變化,但我國城市社區權力結構的本質并沒有發生改變,仍然是行政權力占主導地位,社區的其他主體相對較弱,社區自治發展緩慢。

二、社會政策供給單一化

社會政策的概念最早是由德國經濟學家瓦格納提出,它脫胎于社會行政和公共政策,隨著經濟和社會的發展,逐漸發展出一些與公共政策不同的特點和作用。對于社會政策與公共政策的區別,張樂認為公共政策的主體更多的是社會權威機構,以政府和利益集團為核心進行政策制定和決策分析,社會政策的主體是以政府為先導,更加依靠非政府的民間組織發揮政策制定和實施的功能;公共政策偏重權威資源的調配,其制定和決策更多是從宏觀層面、整體布局上解決問題,而社會政策由于有社會民間組織的積極參與,使得它有可能關注具體微觀的個體生活困境,直接面向需要解決困難的社會成員。[3]因此,可以說,社會政策以公平為核心價值觀,以個體為對象,通過增進個人利益來實現社會利益。我國進行社區建設以來,社會政策供給從無到有,并開始關注和滿足居民個體,取得一定的進步,但從總體上來看,我國目前的城市社區的社會政策供給單一,還不能滿足社區居民多元化的需求。

第一,從形式上來看,我國目前的社區社會政策呈現一種機械式的統一化,針對應有需求的差別不足。從宏觀層面上講,像我國目前實行的城鎮醫療、就業等各方面的保障政策和措施,都是政府主導實施的,這些措施對于保障居民的民生有重要意義,但其幾乎都是政府根據一定的條件,比如戶口、收入等“一刀切”式來實施的。我國目前處于社會轉型期,收入差距逐步拉大,特別是在城市,因收入不同居民對社會保障政策的需求也有很大的不同,但是我們目前的社會政策并沒有反應這一點。還有因為年齡不同而對醫療、就業政策的差別需求,我們目前的社會政策都沒有很好地給予反映。

第二,從內容上來看,我國目前針對社區不同居民的社會政策嚴重缺失。比如在西方和日本一些國家的社區實行的以相互幫助為目的的時間銀行制度;曾在我國一些社區實行過,比如上海虹口區提籃橋街道、北京豐臺區大紅門街道、成都青羊區太升路街道等,但是這種能解決居民不同需求的制度后來都因為某種原因而沒有繼續實行下去[4]。在目前我國城市化不斷加快的時期,城市社區的人口差異化越來越大,比如年齡的差距、收入的差距、愛好的差距,這決定了社區居民在日常生活中有不同的社會需求。如根據某個社區老齡化比較嚴重,可以實行專門幫助老年人生活的社會政策;某個社區失業人口較多,可以定期舉行一些培訓;某個社區幼兒比較多,可以實行一些幫助因為工作而無暇顧及小孩的父母的社會扶助政策。但目前我國社區權力結構的行政化決定了其只能制定和實施一些宏觀方面的社會政策,而社區每個居民的微觀需求則需要社區自治組織,或者居民自己組成的團體來解決,這也是社區自治的基本要求,但是我們目前的社區權力結構又決定了這一類組織很難發育起來。

社區建設中最關鍵的是從各個方面為社區居民提供便利,讓社區居民在社區中有歸屬感,而不僅僅是作為一種住宿的地方。在這方面,關注民生的微觀的社會政策能發揮重要作用。但是在目前情況下,這樣的社會政策在我國社區建設中普遍缺失。我國目前的社會政策單一化也許不僅僅與社區權力結構有關,其他一些因素也影響了我國社會政策的構成,比如社區建設剛剛開始,還有待于進一步完善;目前的社會形勢下各種社會問題突出、矛盾不斷,使得政府沒有能力去關注居民更微觀的政策需求。但是社區權力結構的行政化無疑是最重要的因素。因為政府只能在宏觀政策方面發揮作用,而微觀方面的關注差異化需要的社會政策只能由社會自治組織,或者居民自己通過相互幫助的方式來提供,因為我國社區權力結構的行政化制約了這部分組織的發展。目前我國的社會政策單一化與居民的差異化需求有一定的距離,社區權力結構的行政化是導致目前社會政策單一化的一個重要原因,而社會權力結構的行政化與我國的社區制度的供給和變遷有很大的關系。

三、多元化的社會政策供給

城市社區建設實質上是一系列社區制度創設的過程,主要功能在于通過社區居民自組織的形式降低社區交易的成本。我國的社區制度建設是在80年代單位制解體的形勢下開始推進的,當時的形勢決定了我國的社區制度建設由政府主導推進,而不是根據需要自發產生的。因此,我國的社區制度建設是一種后發型的強制性制度變遷而非完全的誘致性制度變遷。誘致性變遷是指一群個人在響應由制度不均衡引致的獲利機會時所進行的自發性變遷;強制性變遷是指由政府命令強制推進的變遷。[5]

當前的社區建設主要是依靠政府發動并加以推進的,不但社區制度的供給由政府包辦,而且制度變遷的路徑也由政府強制設定,因而當前我國社區制度的變遷表現為鮮明的強致性變遷過程。在這種情況下,政府作為社區制度的最大供給者,往往根據自身的政治需要來供給社區制度,而社區居民則往往缺乏正常表達制度需求的渠道。這就出現政府對于社區的制度供給與社區居民對于制度需求的不一致性。政府往往根據控制社會或者民眾統一的需求來供給社區制度和社會政策,而民眾的自治需求并沒有在我國目前的社區制度變遷過程中體現出來,因此導致我國目前的社區社會政策的差異化不足。

制度變遷過程中,如果沒有外力的作用或者重大的環境變化,會產生路徑依賴,社區權力結構行政化導致了目前單一化的社會政策,而單一化的過于宏觀的社會政策不能滿足社區居民的差異化需求,反過來又阻礙了社區制度建設。這樣,如果不通過外力改變目前的狀況,鎖定在目前的制度變遷道路上,行政化的社區權力結構很難改變。因此,必須通過各種方法,改變目前的社區權力結構狀況,促進社區社會政策多元化,更充分的滿足社區居民的需求,從而有利于社區制度建設的進步和社會的和諧穩定。本文擬從以下四個方面對于改變我們目前的社區權力結構行政化、社區社會正常單一化給出一點建議。

第一,改變我國目前的社區制度建設供給模式。我國目前的社區制度建設還不完善,仍在探索中進行,已有的一些制度都是政府主導推進的強制性變遷,這是造成我國目前社區權力結構行政化,從而造成社區社會政策單一化的主要原因。因此,在以后的社區制度探索中,應該進行一些誘致性變遷。政府機關可以通過相應的引導、誘致,讓社區的主體——社區居民自發地探索一些社區制度,改變以往的政府單方面推進制度變遷的局面。經驗多次表明,草根的誘致性制度變遷更符合經濟發展和社會發展的方向,像家庭聯產承包責任制、私營企業等。居民因為利益需求而自發推進的制度變遷,更能體現出居民的政策需求,更能根據居民的不同需求實行差異化的社會政策。

第二,創設多元主體公共供給社會政策的環境。在社區建設中,我們應該改變只能政府才有能力供給社會政策的觀念,政府是社會政策供給的重要主體,但由于社會政策注重差異化個體利益的特點,非政府組織、民間自治團體、社區企業也是社區社會政策供給的重要力量。我們要通過法律法規、稅收等各種手段的引導,鼓勵各種民間團體、企業等肩負起社區建設的責任,供給一定的社會政策,或者和政府部門合作供給一定的社會政策。這些組織與政府部門相比,更貼近社區居民,更能了解社區居民的個體需求,因此他們供給的社會政策更能滿足社區居民的需求。

第三,培養公眾參與社區事務的熱情,拓展公眾參與社區事務的有效渠道。目前在過我的社區權力結構中,街道辦事處、社區居民會處于主導地位,而社區居民因為種種原因參與社區事務嚴重不足。這樣在社會政策的制定過程中,社區居民的意愿不能得到表達,而在政府主導下的社會政策制定只能是“一刀切”式的單一社會政策。我國目前的社區居民參與社區事務的熱情不足,是一種在成本——效益分析下的理性的表現,因為目前的社區制度不能夠給他們提供一個使自己的利益得到表達的渠道。因此,在我國目前的社區事務中,一定要盡可能地拓寬公眾參與社區事務的渠道,讓社區居民參與其中,培養他們參與社區事務的意愿。而且要讓公眾的意見和建議能夠真正在社會政策的制定和實施過程中得到合理表達,這樣作為個人的社區居民能在我國目前的社區權力結構中占據一部分力量,這種來自民間的社會力量能夠有效平衡我國目前的社區權力結構行政化,從而有利于社會政策的差異化去滿足社區居民的多樣化政策需求。

第四,培育真正的以居民為主體的社區自治組織的發展。在我國目前的社區權力結構中,真正意義上的社區自治組織沒有占據應有的分量,而作為名義上的社區自治組織的居委會過于行政化。自愿組織起來的組織化的社區居民比單個的人在社區權力結構中更能發揮更大的作用。而且社區自治組織能夠在政府政策供給不足的地方為居民提供一些微觀層次的幫助,滿足社區居民的多樣化需求。比如目前我國各個地方以房產為資格建立的業委會,這種社區自治組織在和物業公司對抗、小區建設的過程中,改變了原來因為分散而力量弱小的局面,而且為居民提供了很多政府無法滿足的需求。因此,培育真正的社區自治組織能夠滿足居民的差異化需求,補充因為社區權力結構行政化而導致的社區社會政策單一的現象。

由于政府主導強制推進的社區制度變遷導致目前我國的社區權力結構行政化比較嚴重,也許這不是決定社會政策單一化的唯一原因,但這是我國目前社會政策不能滿足社區居民差異化的一個重要原因。與西方國家社區制度完善、社區社會政策能夠滿足社區居民的不同需求相比,我國的社區制度建設才剛剛開始。但是我們從現在就要探索能夠滿足社區居民社會政策需求的社區制度,否則一旦形成社區權力結構行政化的路徑依賴,再進行制度轉型將需要巨大的成本。

[1]張洪武.在治理失效是社區善治之間[J].長春市委黨校學報,2009（4）.

[2]余冰,鄭子良.社區居委會建設探究[J].探求,2006（5）.

[3]張樂.公共政策與社會政策：一個系統論的比較[J].天津行政學院學報,2007（2）.

[4]甘峰.新理性時代：對開發、環境與和諧社會的思考[M].北京：學林出版社,2005.

[5]林毅夫.關于制度變遷的經濟學理論：誘致性變遷和強制性變遷[A].科斯,阿欽,諾斯.財產權利與制度變遷——產權學派與新制度學派譯文集[M].劉寧英等譯.上海：三聯書店,上海人民出版社,1991.

The Adm in istrative Power Structure in Urban Commun itiesand the Supply of Social Policies

PENGJian
（School of Teachers Education,Huzhou Teachers College,Huzhou 313000,China）

Our community system isan institutional changeofmandatory by the government,and thepower structure in urban communities is administrative,which has led to a unitary nature of our social policies and w hich cannotmeet the needsof residents.Now we should encourage bottom-up inducing institutional change,change the power structure in urban communities,and then supply versatile social policies.

the power structure in urban communities;social policies;institutional change

C912.81

A

1009-1734（2010）04-0045-04

2010-02-14

彭健,碩士,從事公共政策研究。

[責任編輯 楊 敏]