政府投資項目代建制管理模式研究

□文/徐其建徐歆

政府投資項目代建制管理模式研究

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本文通過介紹代建制管理模式，探討代建制管理模式的優點及其三種形式，闡述代建制管理模式的獨特作用，提出進一步完善代建制的一些措施。

政府投資項目；項目管理；代建制

國務院于2004年7月發布的《國務院關于投資體制改革的決定》中就明確：“加強政府投資項目管理，改進建設實施方式”，“對非經營性政府投資項目加快推行‘代建制’，即通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位”。代建制作為非經營性政府投資項目管理的一種有效新模式，除了能提高政府投資項目建設的效益和質量外，還能有效減少政府投資項目超標準、超規模、超投資的“三超”現象，有效遏制政府投資項目中的腐敗現象。

一、代建制的提出背景及其必要性

政府投資建設項目是全社會固定資產投資的重要組成部分，在加強公益性和公共基礎設施建設，保護和改善生態環境，促進欠發達地區的經濟和社會發展，促進產業結構升級，彌補市場缺陷等方面，具有不可替代的作用。

長期以來，我國各級政府對直接投資的項目管理方式多實行“財政投資，政府管理”的單一模式。在這種項目管理模式下，投資、建設、管理和使用基本上由同一個系統完成，導致各個環節之間責任不明、利益不清。尤其是自建、自管、自用的項目，建設單位又是建成后該項目的使用單位，出于本單位利益驅動，往往在設計、施工階段隨意擴大規模、提高標準、增加內容，造成了工期延長，投資大大超標。在現行政府投資項目管理體制下，項目使用方、施工方、監理及中介咨詢機構均為“三超”的受益方，而作為投資方的政府對投資監管實際處于失控狀態。建設單位原專業不是工程建設管理，缺乏必要的專業知識，由非專業人士從事專業性很強的建設工程管理，難以負起建設工程質量、工期、投資計劃和投資效益的責任。很多建設單位往往每上一個新項目，就專門成立一個基建班子，使很多行政機構人員膨脹，并且隨著項目的完工，組織趨于解體，造成專業技術管理人員臨時觀念嚴重，責任心較差，工程建設管理經驗難以積累，導致我國建設管理始終處于一個較低水平。由于現行管理制度的不科學、不完善，建設項目往往由不懂專業、不懂工程建設管理規律、不懂相關法律法規的業主所控制，而此類業主又掌握著在建工程中最重要的資金使用權，導致我國政府投資建設工程中的腐敗現象嚴重。

因此，對政府投資建設項目加快推行代建制，是轉變政府管理職能和提高政府投資效益的客觀要求，可最大限度地杜絕由于業主不懂該專業而出現的錯誤，使建設工程的管理能按科學規律有序地進行，并且在工程進行當中所有重要環節均可避免暗箱操作。這既符合市場規律，又可減少腐敗現象的發生，有助于對質量、工期和投資的全面控制。

二、代建制管理模式的內涵

代建制管理模式，是由政府選擇有資質的項目管理公司作為項目代建人，全權負責項目建設全過程的組織管理，促使政府投資項目“投資、建設管理、使用”的職能相分離，采用“他人控制”原則，通過專業化、社會化、市場化管理最終達到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。我國各地區政府投資項目在采用代建制管理模式中進行了多種探索，采取的形式也有所不同。目前，我國已開展的代建制主要有三種形式：集中代建、有限選定代建人和公開招標選定代建人。

1、集中代建：是指成立專門承擔政府投資建設項目代建任務的事業性機構，由政府授權、委托其進行建設管理的模式，如“深圳市建設公務局”、“珠海市政府投資建設工程管理中心”等。集中代建的主要做法是，在批準項目建議書時確定項目采用代建制管理模式，批準可行性研究報告或初步設計后，由發改委下達代建任務，代建機構負責實施。

2、有限選定代建人：是指由政府批準若干家具有較強經濟、技術和管理實力，具有良好建設管理業績并可承擔投資風險的項目管理公司和有能力的其他企業參與項目代建的競爭。有限選定代建人形式是比較適合在代建制過渡時期采用的一種形式，如上海市建設系統選定11家單位作為首批承擔政府投資項目的工程管理公司，武漢市通過招標選定三家項目管理公司作為代建單位。

3、公開招標選定代建人：是指投資人委托專業招標代理機構，通過公開招標選定具備相應資格的代建人，其中代建項目管理策劃、項目目標實現的方法和手段、項目總投資以及代建人管理費等均由招標確定，如北京發改委委托專業招標代理機構確定代建單位。

三種代建制形式比較而言，集中代建由于招標人、代建人、使用單位均為政府機構而無法形成控制投資的剛性約束機制，一旦出現質量、工期和投資超概算方面的問題，難以處罰代建單位和挽回損失，代建單位也無法從根本上擺脫政府領導的干預，集中代建形式并非《國務院關于投資體制改革的決定》的本意。但是，在目前我國代建市場發育還不很完善的情況下，選擇不以盈利為目的的事業性代建單位作為代建主體還是具有一定的優勢，既實現了專業化、集中化管理，又避免傳統政府投資項目管理模式下建設、使用一體的弊端，可以在目前的過渡階段使用。有限選定代建人形式則因受政府指定，所以控制投資的約束機制仍然缺乏剛性，易受政府干預，且代建單位缺乏主動性、積極性，是比較適合在代建制初期階段采用的一種形式。公開招標選定代建人，通過引進競爭機制和運用市場合約的手段將責任落實到代建單位，形成有效控制投資的剛性約束機制，實際效果明顯，是應該積極推廣的一種代建制形式。

三、我國代建制存在的問題與建議

作為政府投資項目管理的一項制度創新，代建制在全國范圍內還處于探索階段，在發展過程中還存在著一些問題，主要表現在：缺少相關法律法規依據，代建制的機制問題有待進一步完善，代建單位的培育剛剛起步，對代建人的監督管理還不完善等。

1、完善相關法規政策。當前，代建制實施過程中面臨的最大問題就是國家有關法律法規沒有明確代建單位在建設實施中的法律地位，法規建設嚴重滯后于實踐，造成代建單位在代建合同和項目管理中無法有效行使相關權利、承擔相應責任。因此，國家應盡快制定有關法律法規，明確代建單位在代建制中的法律地位。

2、逐步完善代建制運行模式。鼓勵有條件的地區與城市采取公開招標方式選定代建人，通過引進市場競爭機制來不斷提高政府投資建設項目的投資效益和管理水平。

3、做好代建市場培育工作。在政府投資項目代建制管理中，代建人充當項目法人是必不可少的，其在項目建設管理中的地位和作用極其重要。但是目前，代建單位的管理經驗還很缺乏。因此，應做好代建市場的準入制度和代建單位的資質管理，做好代建項目的招投標過程管理，培育和促進代建市場的健康持續發展，不斷提高代建單位的建設管理水平。

4、建立合理的激勵和約束機制。確定合理的代建費用，并通過投資節余提成的方式作為對代建單位的獎勵。規范的合同具有良好的約束效力，代建方與委托方應在合同中說明各方的具體工作，明確各方在項目實施中的責任、權限和利益。

5、建立代建方績效評估體系。為更好地對項目建設進行全過程監控，應實時評估代建方績效，并進行相應的獎懲。在項目實施過程中和項目完成后對投資、質量和工期三大目標進行評估，建立完善代建方績效評估體系。

6、完善代建制監督管理體系。有效的監督管理體系是必不可少的，雖建設和使用分離，但政府對投資的監督，也應進行專業化改革，對建設過程進行有效監督。統一各行政主管部門之間的權利與職責，銜接好發展改革、財政、建設、審計、監察等部門在代建項目建設全過程監督中地位與作用。

（作者單位：1.重慶大學建設管理與房地產學院；2.大慶油田電力工程公司）

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