河北三年大變樣中城中村改造成效與經驗

□文/尚馥娟 陳偉 韓曉虎 曹麗勇

河北三年大變樣中城中村改造成效與經驗

□文/尚馥娟 陳偉 韓曉虎 曹麗勇

城市化是現代化的必由之路，而改造城中村則是城市現代化發展道路上的一個重要任務。但隨著城市化的推進，在人居環境、公共安全、社會治安等方面的負效應正日益顯現，越來越成為城市健康發展的瓶頸。2 0 0 8年以來，河北省委、省政府在全省部署并在省會率先啟動了“三年大變樣”工作，掀開了省會城市化的新篇章。本文通過對城中村改造工作方法研究分析，力求把握城中村改造的背景動因、主要方法、工作成效及存在的問題。

三年大變樣；城中村；改造

城市化是現代化的必由之路，而改造城中村則是城市現代化發展道路上的一個重要任務。河北省會石家莊是一個依村而建的年輕城市，隨著全省、全市的城鎮化進入加速發展時期，更多的農村被城市擴張包裹，成為城中村，同時變為城市現代化的嚴重制約。為進一步提高全省城鎮化水平，推動現代化進程，2008年以來，省委、省政府在全省部署并在省會率先啟動了“三年大變樣”工作，掀開了省會城市化的新篇章。本文以石家莊裕華區為例，分析城中村改造的成效與經驗。

一、裕華區概況和城中村改造動因

裕華區成立于2001年，位于省會東南方向，總面積70平方公里，人口42萬，共轄7個街道、1個鎮、23個村（其中17個已村改居）、56個社區居委會。未成區面積高達3/4，全區23個村中，“城中村”和“城邊村”占到17個，都已經進行了“村改居”，但是農村的形式沒有得到根本改變，特別是被包裹在城市當中的11個典型“城中村”，已經成為了城市現代化的突出制約，表現在以下幾個方面：

（一）影響城市總體規劃。由于城中村的存在，城市總體規劃不能有效落實，基礎設施、公益設施、商業設施得不到合理擺放，一些管線的鋪設需要繞村而行，也產生了許多斷頭路。

（二）破壞城市環境的整體協調。“城中村”里私搭亂建現象非常嚴重，樓上樓、“貼面樓”、“拉手樓”、“一線天”等特殊“景觀”比較普遍，建筑密度高，有的甚至高達70%以上，同時綠化率低。基礎設施不完善，配套設施不健全，環境臟亂差，與整潔有序的城市環境相去甚遠。

（三）社會問題突出。一些城中村群眾沿襲多年來的舊習，文明程度低，責任意識差，群眾思想混亂，各種矛盾錯綜復雜，產生了大量社會問題。“城中村”也是外來人口聚集地，如尖嶺村，本村只有6，000人，但外來人口近2萬人。而且形形色色、良莠不齊，存在嚴重的治安隱患和計生、疾控等各方面管理難題。

（四）制約城市生產力。“城中村”的土地使用普遍存在無序粗放、利用率和產出率低的問題，集體經濟規模效益不高。雖然都位于“金角銀邊”優勢地帶，但是大多還基本處于“捧著金碗要飯吃”的尷尬境地。

（五）加劇城鄉二元矛盾沖突。“城中村”雖然經過“村改居”，村民已經變成市民，但在養老保險、醫療保險、低保等社會福利方面，仍然遭遇制度的壁壘，無法享受到與市民同等的待遇。城中村已經成為城鄉二元結構矛盾對立最突出、最尖銳的區域。

由于這些問題的存在，“城中村”成為了城市的“孤島”和“角落”，加快“城中村”的城市化步伐，已經成為歷史必然和現實的需要。

二、裕華區城中村改造的主要做法

“三年大變樣”啟動以來，裕華區深刻理解省市決策意圖，首先確定了“以城中村改造為重點，實施成區連片開發”的思路，開展了一場聲勢浩大的城中村拆遷改造戰役。2008年、2009年兩年時間，共有13個村列入市改造計劃，7個村徹底拆平。回遷樓建設順利推進，省市領導多次調查研究，給予高度評價，省內外近百個考察團前來學習考察。裕華區的城中村改造，主要抓了以下六個環節：

（一）堅持因地制宜，確定恰當的開發模式。集體經濟勢力強或規模不大的村采取自主開發模式，如槐底、方北、大馬、小馬。村集體經濟實力弱和規模較大的村采取合作開發模式，如尖嶺、東崗頭、塔冢、趙卜口等。并且在實踐中逐步確定了以合作開發為主的模式，引進戰略開發商，進行合作開發，為現實利益和長遠發展提供雙重保證。與大連萬達集團合作謀劃了尖嶺萬達城市廣場項目，該項目總投資80億元、180萬平方米、商業面積40萬平方米，是集多樣三產業態于一身的城市綜合體。建成后，可提供10，000個就業崗位，年利稅超億元。與上海仲盛集團合作謀劃了南焦南茵河城市園林項目，總占地2，000多畝，水系環繞，建成后將成為現代宜居宜看新城區的范本。

（二）堅持理念先行，提高規劃設計水平。針對城中村干部群眾眼光狹窄、觀念落后、土打土鬧的現實問題，分期分批組織村干部、村民代表到大城市參觀，到理念先進、布局科學、樣式新穎、環境和諧的現代化小區里考察，引導城中村干部群眾不斷拓寬視野，更新理念，不斷完善規劃設計。大馬村在經過幾次考察后，對改造項目雙子星金色假日酒店的設計，進行了完善；小馬村回遷樓也由起初的多層連體樓全部改為27層的高層住宅，騰出了更多的土地規劃商業設施。

（三）堅持民利至上，讓群眾最大限度地享受改造成果。始終把保障群眾利益放在首位，最大限度地考慮群眾利益。在回遷安置標準上，一般每戶分配300～330平方米住房；在發展商業上，每個村民可以分得25～30平方米的商業門臉或產權，作為失地、失業后永久的生活保證；在過渡安置費上，每戶每月2，800元，對于提前按規定時間搬遷的還給予一定獎勵。拆遷戶子女上學、就業等方面也優先安置，最大限度地調動村民的積極性和主動性。

（四）堅持統籌兼顧，均衡各方面利益關系。既照顧大多數群眾的利益，也兼顧閨女戶、職工戶、大宅戶等少數特殊群體的合法利益，均制定了合理的安置補償辦法。

（五）堅持股份制改革與城中村改造同步推進。在大力開展城中村改造的同時，裕華區也積極穩妥地不斷推進農村社區股份制改革，通過對集體資產清產核資，對村民身份界定，合理配置股權，把村集體資產量化到人。做到了村集體資產明晰化，資產運行透明化，資產共享合理化。同時，也明確了閨女戶、職工戶這些特殊群體到底能夠享受到多少利益，為城中村改造打下了堅實基礎。

（六）堅持政府主導，凝聚強大拆遷合力。變項目單位拆遷為政府主導拆遷，利用政府擁有行政手段、法律手段、組織手段和群眾工作等手段多樣化的綜合優勢，統籌開展拆遷工作，收到了“拆遷成本最低、拆遷手段最多、拆遷速度最快、拆遷效益最大、拆遷效果最佳”的“五最”效果。尖嶺村僅用8個月的時間，完成全村1，462宅，學校、供銷社等公用設施11處，共計80萬平方米拆遷任務，騰地666畝，6，000多名動遷群眾全部妥善安置，沒有發生一起大的不穩定事件，沒有發生一例重大事故。大馬村148戶僅用了34天就拆遷完畢，槐底村469多戶不到一個月內拆完，二十里鋪654戶也只用了兩個多月時間完成拆遷任務。

三、城中村改造效果

（一）極大地改善群眾生活。改造后提供了面積大、質量高、環境優的居民回遷房，改善了群眾的居住條件。開發商為村集體提供相當數量商業面積，其經營收益為廣大群眾提供了生活保障。納入城市管理系統，使廣大居民享受到市民的各種福利待遇和社會保障。

（二）提升城市形象。通過改造，城中村脫胎換骨，一大批新建高檔小區及商業設施，出現在城市主要道路，高樓林立、節次鱗比，更不乏一些亮點建筑。夜間流光溢彩，增添了現代化氣息。其中，萬達城市廣場、劍橋春雨等項目，還將成為地標性建筑。

（三）打造城市經濟新的增長點。在城中村改造騰出的寶貴土地上，一些大型商業設施相繼開工建設，便利的交通、完善的設施、優美的環境吸引了各種服務業態入駐經營，形成了新的產業集群和商圈，大大提高了城市生產力，也促進了城市的繁榮與繁華。

（四）促進社會和諧穩定。城中村改造后，一些特殊區域社會管理難度大大降低。原尖嶺村流動人口超過2萬，是本村人口的3倍，人員構成復雜，治安問題突出，發案率占裕華區的1/3，改造后這一問題得到根治。在改造過程中，大量的歷史遺留問題、一些信訪積案、“老大難”問題得到徹底解決。結合集體經濟股份制改革，將建立新的更加公平的利益分配機制，避免許多信訪隱患和社會矛盾發生。

四、推進城中村改造問題與建議

城中村改造過程中，也遇到一些問題，有的需要在今后工作中加以改進，有的則需要在政策、法律上作出相關規定予以支持，具體表現在以下幾個方面：

一是規劃滯后。目前，石家莊在城中村區域還缺乏區域性的詳規，各地塊招商引資各自為戰，缺乏與周邊環境的規劃銜接。既需要出臺詳規，為科學擺布項目提供框架，也需要持續不斷地進行產業引導。

二是資金缺口大。城中村改造是一個龐大工程，所需資金投入相當大，亟須研究措施，拓寬融資渠道，為加快回遷建設提供資金支持。

三是回遷樓布局集中。現階段，所有城中村項目都是將村民集中安置，與城市之間還存在相對的隔離，不利于農村城市化，需要積極引導各村在舊村改造中減少住宅性房產安置，增加貨幣安置和商業性股份安置，讓村民更多地通過回購住宅實現回遷，從而引進大量城市人口與原村民混合居住，加快城中村城市化進程。

四是一些特殊問題有待深層次研究解決。城中村改造過程中，巨大的利益分配帶來了尖銳的沖突，突出的表現在“閨女戶”、“職工戶”的具體問題上。如何妥善解決這一問題，還需要從民主制度、法律、政策各個層面進行探討。

五是“新市民”素質有待提高。村改居后，大部分“新市民”仍保持原來農村的生活習慣，特別是婚喪嫁娶中的一些舊風俗，一時難以摒棄，需要通過市民學校等平臺，大力開展宣傳教育，提升“新市民”的文明素質，使他們真正融入到城市中。

（作者單位：河北行政學院）

[1]馬航.城中村改造的城市社會學視野分析[A].規劃50年——2006中國城市規劃年會論文集（下冊），2006.

[2]張光文.城中村改造中的思考與啟示[A].規劃50年——2006中國城市規劃年會論文集（中冊），2006.

[3]毛永強，馬強.我國“城中村”改造的制約因素及對策分析——以濟南市為例[A].2005年山東土地學會學術年會論文集，2005.

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