天津土地承包經營權流轉中的問題與對策

□文/王素齋

天津土地承包經營權流轉中的問題與對策

□文/王素齋1，2

本文在了解天津土地承包經營權流轉現狀的基礎上，分析農村土地流轉過程中的問題，進而有針對性地提出促進和規范天津土地承包經營權流轉的對策建議。

天津；土地經營權；流轉

土地流轉是農業農村經濟社會發展的必然要求，關系到農村基本經營制度的穩定和完善、現代農業的發展、社會主義新農村建設的加快推進，對于促進城鄉統籌發展具有重要意義。全面深入地了解天津市農村土地承包經營權流轉狀況，分析農村土地流轉過程中的問題及成因，進而有針對性地采取措施，對推動農村土地合理流轉具有重要意義。

一、天津土地承包經營權流轉現狀

天津農村土地承包經營權流轉起步較早，大約初始于20世紀八十年代，發展至今大致經歷了三個階段：自發起步階段（20世紀八十年代至20世紀末）、不斷完善階段（2001～2005年）和加速發展階段（2006年至今）。據統計，截至2008年底，天津市農戶承包耕地面積475.45萬畝，流轉總面積73.65萬畝，占農戶承包耕地總面積的15.5%。土地經營權流轉呈現以下特點：

（一）流轉方式多樣化。天津的土地承包經營權流轉方式已經由過去的轉讓和互換為主，逐步轉變為轉包、租賃為主，轉讓、互換和入股為輔，多種形式并存的局面。到2008年底，轉包面積32.23萬畝，占43.8%；租賃面積18.47萬畝，占25.1%；轉讓面積3.433萬畝，占4.7%；入股面積1.2萬畝，占1.6%；互換面積1.34萬畝，占1.8%。

（二）流轉主體多元化。除了傳統的農戶間流轉之外，越來越多的農業企業、農民專業合作組織和科技人員也把農業、土地作為一個投資領域，產生了一大批新的農業生產經營主體，構成了農村土地流轉的一股新生力量。

（三）經營模式多樣化。從經營模式看，主要有家庭農場帶動模式（含戶戶之間的流轉），共有42.09萬畝；農業園區帶動模式，共有6.63萬畝；合作社帶動模式，共有4.48萬畝；設施農業帶動模式，共有12.27萬畝；新農村建設帶動模式，共有8.18萬畝。

（四）流轉規模高速化。隨著天津市設施農業發展和農業規模經營，土地流轉速度不斷加快、規模不斷擴大。流轉面積從2003年的44.55萬畝增加到2008年的73.65萬畝，增長29.1萬畝。截至2009年6月底，僅薊縣全縣農村土地流轉面積就達到12萬畝。

（五）經營規模集約化。從經營規模看，主要有每片50畝（含）以下小面積流轉的土地共18.44萬畝；50～100畝（含）集中連片流轉的土地8.93萬畝；100～200畝（含）集中連片流轉的土地11.34萬畝；200畝以上大面積集中連片流轉的土地34.94萬畝。

通過土地流轉，促進了農業結構的調整和農業規模化、標準化、產業化經營；提高了農民素質和組織化程度；加速了農村勞動力的轉移，增加了農民收入；推進了城鄉統籌，加快了城鎮化建設。

二、天津土地承包經營權流轉中存在的問題

在黨和國家以及天津市委、市政府一系列相關政策的推動下，天津的土地承包經營權流轉工作取得了很大成績。但由于受各種條件制約，仍存在著一定問題，制約了現代農業的發展。

（一）土地資源相對不足，耕地保護任務艱巨。天津土地資源十分緊張，人均耕地面積0.6畝，相當于全國平均數的52%，低于聯合國棉農組織確定的人均占有耕地0.8畝的警戒線。由于自然條件的限制，農用地總體質量不高，土壤質量差、農作物產量低，特別是耕地的鹽堿化、沙化、污灌問題突出，再加上經濟建設高速發展擴大了建設用地需求，導致耕地面積大量減少，后備資源嚴重不足。如何在土地流轉過程中嚴格限制耕地用途，防止土地流轉中的“農轉非”現象，確保耕地保護紅線不受沖擊成為需要關注的重要問題之一。

（二）土地流轉操作程序不規范。由于土地流轉機制不完善，多數地區的土地流轉程序還有待規范。主要表現在：自行流轉多，報批備案少；口頭協議多，書面協議少；雙方約定不明的多，約定明確的少。一些地方基層干部對鄉村組織在土地流轉中的作用定位不夠準確，導致管理上的錯位甚至缺位。

（三）市場發育不完善，中介組織缺乏。天津市土地流轉市場發育還不完善，土地流轉信息不暢通，土地流轉的范圍、規模還都比較小，土地流轉管理和市、區縣、鄉鎮三級土地流轉服務平臺建設剛剛起步，管理服務體系還不適應土地流轉的發展形勢。連接流轉雙方的政府指導機構和中介服務組織不完善，土地供求雙方對接困難，影響土地流轉在更多方式、更大范圍和更高層次上進行。

（四）土地流轉規模較小，效益有待提高。目前，天津市土地流轉主要還是在農戶與農戶之間進行，工商企業介入發展現代農業進行規模經營的項目還比較少，規模經營者仍然存在面積較小、技術素質有待提高的問題。較小的經營規模制約了通過流轉實現集約經營、產業化發展目標的實現，因而農民從土地流轉中分享更多利益的效果還不十分明顯。

上述問題的存在，制約了土地的最大效能發揮，不利于土地的可持續開發利用和現代化農業的發展。造成問題出現的原因是多方面的，歸結起來主要有：對通過流轉集中的土地缺少科學的農業發展布局規劃；部分基層干部和群眾對土地流轉的意義和相關政策的認識存在誤區；土地流轉載體缺位，市場機制不健全；鼓勵土地流轉的扶持政策較弱，缺乏相應的風險保護機制；相關的法律體系不健全，和現行法律配套的實施細則有待完善等。

三、促進和規范土地承包經營權流轉的對策建議

（一）加強立法，確保農民土地承包經營權的落實。有法可依，是農村土地流轉制度有效實施的基本保證，但是我國現行法律法規還很不完善，涉及土地流轉制度的條款還存在著一些不明確甚至限制性的規定。因此，亟須從立法上加以完善，明確土地產權主體，完善土地承包經營權權能，穩定土地承包關系，這是確保土地經營權有效流轉的前提條件。

（二）科學規劃，為土地承包經營權流轉指明方向。天津是個“大城市小農村、大工業小農業”的城市，因此規模集約、功能完備的現代農業區域化布局，是實現農業高產、優質、高效、安全的重要條件，也是都市型農業的重要特征之一。各級政府在制定農業區域布局規劃時，要把推進土地流轉和規模經營與農業結構調整和農業主導產業基地建設結合起來，與培育農業龍頭企業和提高農業產業化經營水平結合起來，與土地整理和綜合開發結合起來，與農業綜合利用和發展農業循環經濟結合起來，使土地流轉和規模經營的綜合效益得以真正發揮。

（三）構建市場，為土地承包經營權流轉搭建平臺

1、建立完善的土地流轉中介組織。加快建設全市、區縣、鄉鎮、村四級土地流轉服務平臺，以區縣、鄉鎮農經管理機構為依托建立土地流轉服務中心、分中心，村建立土地流轉服務站，構建土地流轉的組織體系。在提高政府機構服務水平的基礎上，積極引導、扶持農村土地流轉中介服務組織的發展，健全土地流轉中介服務體系。

2、組建規范的土地交易機構。組建規范化的農村土地交易機構，包括專業從事農村土地權利交易的代理機構、專業的農地產權交易場所，甚至包括鑒證、法律服務機構等。向農民提供轉讓、拍賣以及特殊的招、投標交易等各種服務，最大可能地減少交易的成本和增加他們交易的收益。

（四）加強管理與服務，為土地承包經營權流轉提供保障

1、加強政府的管理與服務職責。在土地承包經營權流轉過程中，作為直接管理的政府部門應當發揮積極作用，切實履行其對土地承包經營權流轉的指導、管理與服務職責。一是加強土地流轉規范管理；二是加強土地流轉用途監管；三是及時查處土地流轉中的違法違規行為，重點糾正和查處違背農民意愿強迫流轉和非法改變流轉土地農業用途等問題；四是妥善處理土地流轉糾紛；五是為農戶提供信息服務、中介協調服務和咨詢指導服務，形成“政府培育市場，市場引導流轉，流轉促進發展，發展保護民權”的土地流轉制度。

2、創新土地流轉的有效模式。一是積極探索土地股份合作經營。鼓勵農民把依法取得的土地經營權，以入股形式組建土地股份合作社，實行股份合作經營或統一對外租賃經營；二是積極探索建立新型農業規模經營主體。通過聯合與合作，形成多元化、多層次、多形式的經營服務體系，形成現代規模農場、家庭農場、農業莊園等新型規模經營主體，實現現代農業集約經營和規模經營；三是積極探索工商資本參與土地流轉的形式。鼓勵工商資本參與高效農業、現代農業、設施農業和植樹造林項目建設；四是積極探索集中連片土地流轉模式。積極探索以村為單位的集中連片流轉，特別是整村土地全部流轉用于設施農業等現代農業開發建設的實現形式和方法，按照布局區域化、經營規模化、產業特色化的要求，逐步形成一村一品、一鄉一業的特色產業發展格局。

（五）完善配套措施，為土地承包經營權流轉創設環境

1、建立完善的社會保障體系，保證土地流轉，建立多層次的農村社會保障體系，讓農民更多地享受社會公共產品。一是要建立個人出資、財政補助的農村社會養老生活保障制度；二是制定支持流出土地農民轉移就業的政策措施，落實進城落戶農民的市民待遇；三是積極發展農業災害保險事業，提高經營者抗御風險的能力，最大限度地減少農業經營者因自然災害造成的損失。

2、制定扶持政策，保護土地流轉。一是市和區縣政府建立土地流轉專項引導資金，重點引導和扶持土地流轉管理和服務平臺建設及土地承包糾紛仲裁機構建設，推進土地流轉的規范化、制度化、市場化建設；二是對各類規模經營主體投資現代農業開展規模經營，在財政、信貸、項目等方面制定扶持政策，對其基礎設施和設施建設給予貸款貼息支持，并加強技術指導服務。

總之，進一步推進天津土地流轉，必須堅持農村基本經營制度，嚴格執行農村土地承包有關法律法規和政策規定，切實維護農民土地承包權益，不斷建立健全土地流轉的管理和服務體系，拓展土地流轉有效途徑，建立規范的市場運行機制，逐步實現農業生產的規模化、專業化、合作化、產業化，積極推進現代農業發展。

（作者單位：1.天津農學院；2.南開大學馬克思主義教育學院）

[1]中共中央十七屆三中全會.中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定[N].人民日報，2008.10.20.

[2]郭春富.在薊縣土地流轉工作推動會議上的講話[EB/OL].http：//www.tjagri.gov. cn/asp/detail.asp?id={61BDD56F-7C54-4920-B20F-B7AB286787F0}.

[3]天津市國土資源和房屋管理局土地資源處.堅守18億畝耕地紅線[EB/OL]，2009.

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