遼東山區水資源保護和補償機制的研究

曹 陽 王 嬌,2 祁 爽 翟連江

(1.遼寧省生態公益林項目中心,沈陽 110036;2.沈陽農業大學林學院,沈陽 110036;3.遼寧省政府政策研究室,沈陽 110036)

遼東山區水資源保護和補償機制的研究

曹 陽1王 嬌1,2祁 爽1翟連江3

(1.遼寧省生態公益林項目中心,沈陽 110036;2.沈陽農業大學林學院,沈陽 110036;3.遼寧省政府政策研究室,沈陽 110036)

通過對遼寧省東部山區水資源保護情況調查,圍繞遼寧省東部山區水資源保護機制的建立進行研究。分析遼東水資源對全省經濟社會振興的重要意義。總結遼東水資源保護的做法和初步成效。分析存在的問題,提出了建立保護補償機制的對策和建議。

遼東;水資源;保護和補償機制

遼寧省東部山區是遼寧的重要綠色屏障和水源涵養基地。長期以來,為給遼寧中部城市群提供優質水源,這一地區在保護好生態環境方面做出了不懈的努力,并為此付出了巨大的保護成本,失去了較多的發展機遇。但由于得不到相應的補償,保護和建設者的積極性受到了嚴重挫傷,要從源頭上持久地保護好水資源,必須盡快建立遼東山區水資源保護和補償機制。

1 遼東水資源對全省經濟社會振興的重要意義

據最新的水資源評價結果顯示,遼寧省水資源總量為342億 m3,列全國第 21位;人均水資源僅 820m3,為全國的1/3。按照聯合國認定的標準,遼寧除東部地區以外都屬于嚴重貧水區。如沈陽、大連等許多地區的人均水資源在300m3至 600m3之間,大大低于國際上的缺水警戒線。由于經濟快速發展,用水增長速度加快,遼寧水資源嚴重短缺的狀況成為了制約全省經濟社會發展的重要因素。

遼東作為遼寧省重要的水源地,以本溪、撫順、丹東、鐵嶺等市為主的遼東山區有林地面積5 147萬畝,涵蓋遼河、渾河、太子河、大洋河、鴨綠江和碧流河 6大水系;有 30多座大中型水庫,每年可涵養水源 120億 m3,為省內 10個城市提供工農業用水 70億 m3,占城市總用水量的 80%。因此,保護好遼東山區水資源對有效解決中部城市水資源短缺問題和遼寧省經濟社會發展至關重要。

2 遼東地區水資源保護建設取得的成績

2.1 實施天然林和公益林保護,增強了水源涵養能力

遼東山區自 2001年以來,對重點 9縣 (岫巖、撫順、清原、新賓、本溪、桓仁、寬甸、鳳城、西豐 )2 268.9萬畝天然林全面禁止商業性采伐,控制森林資源人為消耗,每年減少采伐量 193萬m3,森林的水源涵養功能、水土保持功能、調節氣候功能、環境凈化功能明顯增強。據 2008年該地區1 320個資源監測點開展森林資源消長監測結果,2002年以來這一地區通過封山管護補植等措施新增加了 97萬畝有林地,森林蓄積年凈增5.43個百分點,高于全省平均水平 2個百分點,土地被沖被淹減少了 40%。本溪、撫順、丹東三市水資源擁有量占到全省總量的48.7%。據《2008年遼寧省環境狀況公報》顯示,遼寧省河流的優良水質主要集中在渾河、太子河上游和鴨綠江。

2.2 多造林少砍柴,增加森林資源總量

2002年以來,本溪、撫順、丹東三市已累計完成退耕還林和荒山造林 150萬畝,其中退耕還林和坡耕地治理 26萬畝。本溪市近五年完成造林81.5萬畝,森林覆蓋率高達 74%。三市已累計建設節能炕灶73.74萬鋪、北方生態模式戶4.18萬戶、太陽能保溫房50.9萬 m3、生物質秸桿氣化集中供氣工程81處,每年節約燒柴 119萬 t,減少森林蓄積消耗 76萬 m3,保護林地 250萬畝。這“一加一減”,使遼東山區的森林資源總量大幅增加,森林覆蓋率已達到 62%,活立木蓄積接近 2億 m3,進一步增強了涵養水源功能。

2.3 優化產業結構,嚴格控制資源開發

遼東山區的傳統產業是農業、林業和選礦業。為了保護好水源地生態環境,嚴格控制了各種資源開發活動,積極調整產業結構,大力發展森林旅游業、紅松果材兼用林、林下中草藥、林蛙、山野菜等林地經濟。目前,本溪、撫順、丹東三市中藥材種植面積達到201.5萬畝,干堅果和水果面積540.4萬畝,野生動物養殖年產值達31.5億元,森林旅游業年收入達3.65億元。本溪市堅決制止柞蠶放養、園參種植等破壞森林資源的行為,嚴格征占用林地審核管理。本溪縣對 249個礦山企業征占林地進行了全面清理,其中桓仁縣取締木材加工廠 224處。

2.4 加強水源地周邊污染源整治

撫順市為大伙房水庫設定了多重水質保護措施,在各河流水庫入口處建設了水質自動監測站,投資1.3億元在水庫上游城鎮建設 6座城鎮污水處理廠集中收集處理生活污水,投資1 600多萬元建設 3個垃圾填埋處理場。全市新建有機肥生產企業 8家,將水庫周邊 41個村的畜禽養殖污染物收集后生產有機肥,不僅減少了農藥化肥的施用量,減輕了農業面源污染,還有效地解決了畜禽糞便污染問題。

本溪市加大對水源地保護監管力度,嚴厲打擊違法排污行為,先后關停取締涉水企業 70家,其中造紙企業 22家,選礦企業 47家,使老官砬子飲用水源一級保護區的水質一直保持國家Ⅱ類地表水標準。由于排污標準的提高,桓仁縣對很多企業進行了搬遷或關停。

遼東山區為保證向下游輸送穩定優質水源做出了巨大努力,并為此犧牲了很多的發展機會和經濟利益。特別是大伙房水庫輸水工程的建設,本溪、撫順兩市大大增加了企業治污成本,畜牧業和農業發展受到嚴格限制,發電量將大幅減少。據匡算,作為補充水源地的桓仁縣每年因此帶來的損失和不利影響達 13億元之多。

3 遼東山區水資源保護建設任務繁重

3.1 遼東山區經濟總體處于欠發達水平

從 2007、2008年林業重點 9縣 (寬甸、鳳城、本溪、桓仁、新賓、清原、撫順、西豐、岫巖)在全省 44個縣 GDP、財政一般預算收入和農民人均純收入的位次可以看出:2007年 9縣的地區生產總值有 5個縣排在 30名之后,2008年有 6個縣排在 30名之后;2007年 9縣農民人均純收入都排在 20名之后,有 4縣排在 30名之后,2008年有 8縣排在 20名之后,5縣排在 30名之后;2007年 9縣的財政一般預算收入超過 3億元的僅有 1個縣,2008年低于 3億元的仍有 3個縣。

在這樣一種發展水平下,特別是在與下游地區發展存在巨大差距的情況下,遼東山區群眾思富心切,對開發本地森林和礦產資源、木材加工、牲畜業資源的愿望非常強烈,發展與保護的矛盾尖銳,生態環境面臨巨大壓力。

3.2 現行的生態公益林補助標準低

在遼東山區的許多地方,經營山林是農民收入的主要來源,而一旦劃為生態公益林就不能隨便經營,造成每畝林地平均每年機會成本損失為 41元、禁伐損失28.5元。在重點 9縣中有1 401萬畝重點公益林納入國家補償,每年每畝僅補助 10元;有1 180萬畝地方公益林和天然林商品林納入省里補償,每年每畝僅補助 5元。公益林現行的補助標準遠低于林地所產生的經濟效益,與保護和建設的實際需要相差太大,與林農的期望值相差甚遠,補償標準單一、靜態,沒有根據實際情況確定合理的補償標準。而且由于補助過低,只夠集中用于基本管護的費用,不能發到農民的手中,嚴重影響了生態公益林經營者的積極性,更不利于生態公益林的保護和生態效益的發揮。

3.3 建設資金投入嚴重不足,森林資源仍在過量消耗

遼東山區每年生態建設資金存在巨大缺口。以桓仁縣為例,全縣在裸露地治理和林業建設等方面每年投入資金3 000多萬元,上級僅投入 300萬元。遼東山區農村生產生活用柴消耗過大,其替代能源——沼氣和生物質秸桿氣化集中供氣工程等推廣難度較大 (建一個沼氣池需每戶自籌 900元,建一個秸稈氣化站存在 70萬元缺口),農民難以負擔。

4 建立遼東水資源保護建設補償機制的對策和建議

4.1 樹立“共贏”的觀念

遼東山區水資源獲得補償其實質是生態環境保護的成果,省政府和下游地區政府進行補償是為了保障自己正常生活和經濟社會發展的需要,是對占有遼東山區優質生態環境產品所付的費用。建立補償機制既可以激勵遼東山區進一步加強水源地生態環境保護,又可以激勵下游地區珍惜和節約水資源。同時,還可以促進工業反哺農業、城市反哺農村。所以建立水資源保護建設補償機制對遼東山區和下游是公平的和共贏的。其次,對遼東山區水資源保護建設實施補償不是救濟和救急,主要補償措施必須是機制化的、長效的,并輔助于階段性的或暫時性的補償措施。補償形式可以包括資金、實物、技術、開發項目等方面。

4.2 建立補償的實施機構

設立由發改委、財政、林業、環保、水利等部門聯合組成的“水資源保護建設補償管理辦公室”,盡快著手補償機制建立的調研。協調遼東山區和中部城市,建立遼東山區水資源保護建設補償聯席會議制度,借鑒國內外經驗,科學合理地確定對水資源保護建設實施補償的范圍、渠道和標準,先行試點,逐步推進,為進一步深入實施補償積累經驗。

4.3 建立水資源保護建設補償基金

基金建立可以考慮幾個方面資金來源:一是省財政收入。下游受益的發達地區已向省財政做出了巨大貢獻,政府有責任為這些地區支付一部分補償費。二是按照“誰受益、誰補償”的原則,下游受益的各設區市政府要以上一年度城市工農業和生活用水量為依據,按省里測算的標準從財政中支出補償資金,上繳省財政專戶,統一標準對上游地區為保護建設水資源做出貢獻的農民進行補償。三是在下游受益地區的城市供水價格中,或在提高城市供水價格的增量中,抽取一定比例,作為補償基金的一個資金源。據資料顯示,2008年全國 36個大中城市民用水價平均每噸3.77元,而作為嚴重缺水大城市的沈陽市民用水價平均每噸僅1.9元,與其發達的經濟發展水平不對稱,也不利于珍惜和節約水資源。所以,中部城市水價上調的空間較大,完全可以提取部分增量用于東部水資源建設的補償。四是重新核實上網電價,從利用當地水資源發電收入中提取部分資金,從以當地森林景觀為主要旅游資源的景區門票收入中提取部分資金,納入補償基金。

4.4 實行異地開發和發展援助

中部城市應為提供生態屏障的遼東山區構筑一個發展平臺和空間,為其提供發展機會。比如,可在中部城市市區設立扶貧經濟技術開發區,作為遼東某縣的開發用地,并給予一系列政策扶持,進行開發性補償。這是區域間生態補償的有效途徑,既解決了上游的污染問題,也促進了生產力合理布局和區域的協調發展。中部城市還可與遼東山區重要生態功能區縣“結對子”進行經濟發展援助,包括礦產資源開發、環境友好型和勞動密集型產業轉移、項目合作建設、勞動力培訓和提供就業機會等。

4.5 明確遼東山區水源地特殊生態功能區定位

將遼東山區水資源保護建設及重要生態功能區的經濟社會發展納入相關規劃中,在項目、資金和政策上給予重點扶持。明確遼東山區水源地特殊生態功能區定位,對有關市、縣政府及領導實行新的綠色政績考核標準。

S719

A

1674-6341(2010)02-0006-02

2010-02-22

曹陽 (1973-),男,遼寧西豐人,高級工程師,碩士研究生,從事森林生態保護研究。

責任編輯:李增華