中國電信產業激勵規制改革研究

□文/遲 杰

改革開放以后，特別是近十年來，我國電信產業實施了一系列的規制改革，包括電信行業的幾次拆分和重組、引入新的電信運營主體、政企分離與成立新的電信規制機構等規制改革，以及旨在減少規制扭曲的資費定價和接入定價的改革等，這些改革已經成為推動我國電信產業取得較大進步的重要因素。但是，我國電信產業目前的激勵規制政策強度不高，導致電信產業的效率無法得到顯著提升，因此，電信產業的激勵規制改革尚需進一步深化，從而促進電信產業的發展。

一、激勵規制下的資費定價改革

實施激勵規制改革，對電信企業進行價格上限規制是我國電信產業定價規制的方向。電信競爭的基本要求之一是資費價格基本由電信市場供求關系確定，而不是由規制機構決定，所以應該放松對資費價格的規制，確立主要由市場調節的資費價格形成機制。作為高強度激勵機制的價格上限規制可以為提高我國電信運營商的效率提供必要的保證，可以切實降低資費水平，提高通話業務中的消費者剩余，并且會促使資費結構趨于拉姆塞最優定價，讓資費定價最終決定于電信市場的競爭:（1）提高移動通信市場中的消費者剩余。移動漫游市場中的運營商沒有降價的動力，漫游費是手機通話費中唯一沒有進行優惠的資費。將漫游費改為價格上限規制，有利于企業向用戶提供更為有利的資費方案，增加消費者剩余；（2）增加固定電話業務中的消費者剩余。由于中國網通和中國電信在各自服務區內壟斷地位非常穩固，而固定本地電話業務中的用戶由于受到布網的限制，無法自由選擇營業區，因此固定本地網區間通話業務的競爭不充分，將固定本地通話業務的區間通話費改為上限規制有利于保護消費者利益。

同時，資費定價應綜合考慮市場、用戶等多方面的因素。對于電信資費的定價應同時考慮生產因素和需求因素，單一的資費定價無法適應市場變化的需要，也不利于被規制電信產業經營績效的提高。現實可行的資費定價模式應該是靈活多變的，同一業務應盡可能根據市場的不同需求狀況而提供選擇性資費。

二、激勵規制下的有效競爭改革

1、有效競爭市場的構建框架。合理的電信市場結構是我國電信規制制度不斷優化的重要基礎。競爭會帶來效率的增進、服務質量的提高和電信產品價格的下降，因此引入和鼓勵競爭，打破電信壟斷就成了當今我國政府進行電信改革的一個很重要的任務。但是，如何在電信市場引入競爭、強化競爭，目前對中國電信是否需要再次拆分的爭論表明了在中國電信市場上引入和強化競爭的兩種不同思路。一種思路認為，要打破電信壟斷，形成競爭體制只有對中國電信再次拆分。目前形成的比較主流的拆分方案是將中國電信拆分成獨立經營長途電話和市內電話的公司，并將電信的數據局剝離出來，與其他電信公司重組，經營市話的公司則根據情況再劃分成不同地域的獨立公司，即“長市分離、數據剝離”。這種拆分可說是“美國模式”的中國版，因為1984年美國對AT&T的拆分就是這種模式；另一種思路主張不對中國電信再次拆分，而通過政策扶持其他的競爭對手，認為采用“英國模式”更能實現打破壟斷，強化競爭的目的，讓“廣電與電信不對稱雙向進入”，即讓電信市場對有線電視網絡開放，廣電也可以部分對電信開放。這樣允許各大通訊運營商與廣電聯盟，電信市場大局將全盤激活。這個方案其實就是“英國模式”的中國版。不管是“英國模式”還是“美國模式”，其政策的實施目的不外乎是在電信市場引入和鼓勵競爭，打破電信壟斷。

本文贊同“三網并存，數網競爭”的模式，即電信網、廣電網、國際互聯網三網并存，同時經營競爭性業務，政府實施不對稱干預政策，促進電信競爭的形成。如果采取“美國模式”，（1）會削弱中國電信的實力，使之在未來的國際電信競爭中處于劣勢；（2）剛剛在2002年使之分割了原中國電信，繼續進行大幅度的分割客觀上存在很多阻力；（3）把經營市話的公司按地區分割成獨立公司這種做法犧牲了規模效益，卻不能打破壟斷，有效競爭并不因此產生。因此，中國的電信產業僅僅照搬“縱向分拆”的皮毛是不能解決問題的。

2、激勵規制對有效競爭的影響。技術進步速度最快的網絡型產業當屬電信產業。近20年來，隨著遠程通訊技術的發展，特別是光纖、通訊衛星、計算機等大容量傳送途徑的開發，大大降低了電信網絡建設的投資規模，通訊網建設成本隨距離延長而提高的程度開始減弱；光纖通信等電信新技術的采用，使長距離、大量通信傳輸的單位成本大幅降低。這些技術創新已使電信業的自然壟斷性質趨于弱化，越來越可能轉化為競爭性行業。

激勵規制政策的實施是為了形成有效競爭，促進電信產業績效的提高。而有效競爭的順利發展又能進一步促進激勵規制政策更好發揮。為了促進電信市場的競爭，除了繼續通過不對稱規制政策扶持非主導電信運營商之外，還要采取一系列的激勵規制措施來建立競爭性的市場結構。例如，在開放轉售的基礎電信業務時，應要求主導電信運營商將其零售業務以折扣定價的形式批發給轉售商。然而，在對轉售競爭的規制中，如何對主導運營商的批發價格進行合理確定，將主導電信運營商的可避免成本因素去掉，這是轉售取得競爭收益的關鍵所在。

三、激勵規制下的接入定價改革

當一國的規制治理、規制激勵程度的設計與制度制定之間達到良好狀態時，績效將為最優。我國接入資費的制定可以考慮總體最高限價規制，讓成本補償取決于最終利潤額，從而降低運營商操縱成本的動機。同時，最高限價規制不僅可以降低成本，而且可節約監督成本。盡管該規制政策可能會使高效率企業獲得較多額外利潤，導致分配不公，然而從動態效率的角度講，這也是接入價格改革所必須承擔的成本。但是，在部分制度尚未完善的情況下，總體最高限價只能作為規制政策選擇的長遠目標。在實際操作當中，政府應逐步放松對資費價格的規制，規制重點由資費價格向前移到互聯價格上，按照成本原則對互聯定價實行規制。

目前的移動電信運營商與固定電信運營商之間的接入費用核算體制需要進行改革:一是對普遍服務機制進行改革，改變普遍服務單獨由固定電信運營商承擔的局面，進而改變移動電信運營商支付接入費給固定電信運營商來支持后者普遍服務的做法。在這種改革的基礎上，按主叫方付費的原則確定接入定價體制，從而可以改變固定電信運營商向移動電信運營商單項收取接入費用的問題；二是按照成本定價原則，確定合理的接入價格。以成本為基礎的接入定價和網間結算是全球總的發展趨勢。我國資費結構比發達國家的資費結構更復雜，要實現從以資費為基礎結算到以成本為基礎的結算需要政府和企業的共同努力，在降低成本的基礎上逐步轉為成本定價，以成本為基礎進行結算。近年來，我國電信產業在網絡建設方面達到了可觀的規模，然而大量數據統計及成本測算尚不完善。長期增量成本定價盡管在理論上是最有效的，然而由于實際操作中需要大量的基礎數據，同時數據的選擇和定價模型的建立亦有賴于利益相關方及專業人士的經驗判斷。而完全成本分攤法盡管財務數據較為完備、較易操作，但由于其建立在歷史成本的基礎上，存在很多政策因素和非效率因素的影響，因此理論上的合理性不如長期增量成本。目前，政策的選擇可先采用有效成分定價規制政策作為過渡。隨著我國電信規制機構和規制法規的逐漸完善，在此基礎上再向總體最高限價過渡。實際上，價格規制改革只是權宜之計，只有優化股權結構，建立有效競爭的電信市場格局，使市場機制發揮主導作用，才是我國電信產業長期持續發展的關鍵。

四、激勵規制下的規制機構改革

1、獨立規制機構的構建。電信產業是整個社會信息化的重要載體，已逐漸融入到社會經濟生活的各個方面。考慮到電信業對整個社會發展的特殊作用，有必要設立權威的獨立規制機構來進行有效規制，為電信產業的持續快速發展提供制度保障。

我國電信規制機構的規制能力嚴重不足，規制政策的研究制定缺乏充分的信息保證，難以形成透明有效的規制制定過程，減少信息不對稱帶來的規制政策失效；而且電信規制機構中缺乏足夠的激勵手段吸引專業人才承擔建立規制體系。與被規制的電信運營商相比，由于信息不對稱，規制機構極易在規制政策的制定中處于不利地位，因此無法保證規制政策的有效實施，降低了規制政策的強度與效果。

我國應該建立獨立的電信規制機構，這也是具有可行性的。首先，電信市場競爭程度的不斷提高為設立獨立規制機構創造了市場條件，而電信規制機構的發展演變，也為設立獨立電信規制機構提供了政府基礎；其次，隨著電信運營商的不斷增多，互聯互通、不正當競爭等問題也逐一顯現，這需要規制部門實行公正、有效的市場規制；最后，設立獨立的電信規制機構符合我國的國情，并且有現成的模式可以借鑒。

2、電信監管法制基礎的構建。主要包括以下幾個方面:（1）制定和完善針對電信市場的類型、主體和利益關系的法律、法規、規章和管理辦法；（2）推進法律制度建設。隨著電信產業發展和市場競爭狀況的變化，不同時期的利益矛盾會有所不同，電信法律制度應當推出適應市場的制度規則，保障電信監管依法有序進行，促使電信競爭納入法律治理的軌道；（3）加強前瞻性法規建設，從而滿足信息技術進步下消費者需求變動的要求。對于民營資本進入電信領域以及多網融合等方面應借鑒國外的做法，為我國電信市場提供寬松的政策環境，從而可以加快對內資的開放和增強不同網絡部門的合作。

3、行業自律監管機制的構建。要實現規制機構改革目標，不僅依賴于政企職能的合理分開，更多需要大量規范的中介機構進行自律監管。從趨勢來看，政府管理范圍的逐步縮小，需要中介機構或協會承擔服務、協調等方面的工作。因此，要積極鼓勵和扶持通信行業協會的建立和發展，使之充分發揮服務、自律、指導、協調的職能。

［1］張東操.闞凱力:電信拆分未能打破壟斷重組還將繼續.中國青年報，2003.2.26.

［2］周其仁.行政分拆讓位市場重組廣電與電信不對稱雙向進入.http:J/i t sohu.com，2001.5.28.

［3］陳朝旋.電信巨頭談“互通”圖謀“雙贏”.羊城晚報，2002.6.29.