高度城市化地區城中村全面改造模式研究

□文/馮小東

一、引言

我國改革開放30年，經濟和社會都發生了深刻變革，城市發展已進入高速城市化階段。高度城市化地區在面臨土地與空間難以為繼、環境承載力難以為繼的歷史條件下，城中村改造與城市土地集約利用、空間演化、經濟結構調整、環境改善關系緊密，將成為未來城市發展的核心問題之一。目前，高度城市化地區舊城改造出現的普遍問題在于舊改資金不足、開發商與被拆遷人矛盾突出、土地超強度開發、中心區空心化、全面改造與綜合改造不協調等。研究高度城市化地區城中村全面改造模式是解決舊城改造難題的關鍵，對快速城市化地區制定政策和創新體制有重要借鑒意義。

二、快速城市化與城鄉二元結構導致城中村的形成

上世紀九十年代中后期，城市規模迅速擴張和郊區大量農村土地被征收征用，由于未開發建設用地開發成本和開發效率遠低于和優于已建成區更新改造，同時農村經濟發展和基礎設施建設上遠落后于快速擴張的城市地區，因此造成城市包圍農村的獨特現象。

從根本上看，城中村的形成源于外在的快速城市化和內在的城鄉二元結構。快速城市化使得區域經濟發展不均衡形成城中村淪陷，成為外來勞動力廉價聚集的“貧民窟”；城鄉二元結構使城市的近郊區的政府不愿意放棄對這些行政村莊的管理權，而城市的政府部門因城中村改造資金、規劃、社會保障等一系列問題對城中村開發建設和管理沒有熱情。最終形成在建筑景觀、人口構成、經濟特征、行政管理、生活方式等方面與城市社區有著明顯的差異，成了城市中的“孤島”。

三、高度城市化地區城中村建設問題

高度城市化地區城中村在城市經濟發展中扮演著非常重要的角色，一方面解決城市外來人口的居住問題，一方面作為歷史遺留問題，成為城市發展“儲備用地”。城中村建設的核心問題在于利益的非均衡分配，具體表現在以下幾個方面:

1、社會資源分配的非均衡性。城中村以其廉價私房為外來人口提供居住場所，但城中村在基礎設施投入和城市建設管理方面存在嚴重不足，存在嚴重的消防、治安隱患，使外來人口的生存條件極其惡劣。

2、城市改造投資分配的非均衡性。舊村區位條件好的一般實行全面改造，開發利潤較高，是城市房地產開發商的新寵；而區位條件較差的因可開發性較弱，改造意愿不足。城中村改造的不均衡導致城市發展新的歷史遺留問題。

3、改造主體利益分配的非均衡性。城中村改造成本高、相關者利益復雜，各方利益博弈盲目追求相關者利益造成舊村改造對城市土地的高強度開發和高密度開發，忽略城市生態和文化在內的整體理性，破壞城市整體功能結構，城市空間環境品質和歷史文化遭到嚴重破壞，城市布局形成新的紊亂，阻礙城市發展。

四、城中村改造土地價值超額提升與改造主體利益博弈研究

1、城中村改造土地價值超額提升內涵。城中村是高速城市化過程中產生的特殊現象。而城中村土地價值因快速城市化和城鄉二元結構進入土地價值“洼地”。城中村改造的實質是對城中村土地價值的釋放。城中村改造土地產出投入比遠大于一般狀況下的土地產出投入比，其原因，一方面在于周邊成熟土地價值對城中村土地價值具有支撐作用；另一方面在于城中村分享城市價值提升的結果。

馬克思地租理論級差地租Ⅱ表明土地價值與對土地投入有關。在現代城市建設中，基礎設施建設、公共配套設施完善和生態環境改善等土地開發投入促使土地價值不斷提高；而城中村土地因缺少投入，土地利用條件相對較差，因此土地價值較低。但土地的替代性決定了土地價值具有連續性，城中村土地價值會受到周邊土地價值提升的支撐而自然提升。同時，區位價值取決于整個片區的區位價值和周邊區位發展狀況，具有協同的和共振的特征，相鄰區位土地價值具有乘數效應；另一方面城市價值是有形價值與無形價值的統一，是基礎設施、自然環境、文化教育、經濟、社會諸方面價值的統一，是歷史價值、現實價值與未來預期價值的統一。城中村作為被包含在城市空間內的單元之一，與外界不可能孤立存在，相反會以其特殊條件為城市發展提供相應的功能，分享城市價值提升的收益。因此，城中村土地價值超額提升的內涵就在于城市整體價值提升。

2、舊城改造主體利益分配的非均衡性研究。高度城市化地區城中村改造的模式主要市場化的改造模式（即開發商或開發商+股份公司改造模式），涉及主體有政府、開發商、被拆遷人，其利益分配分別表現為土地出讓金、開發利潤和安置補償，但存在利益不均衡性。

（1）政府公共管理角色與公共利益湮滅。政府在城市經濟發展中，是公共管理者，對城市建設具有不可推卸的責任。在我國舊城改造中城市政府卻存在顯著的角色錯位、缺位和越位等偏差，釘子戶、補償不到位、安置房質量差等問題都體現了政府公共管理職能缺失；另一方面城中村改造土地出讓金只實現國家投入成本的回收，但城市價值提升帶來土地超額升值部分并未轉化成公共收益。

（2）開發商的中介特征與超額收益。開發商在土地開發中以其資本優勢取得土地進行開發，而開發的房地產真正的產權人將是業主，所以，開發商在房地產開發過程中真正承擔的是中介角色，提供墊付資金和組織建設。但其地產開發的大部分資金來源于銀行信貸，銀行利息遠低于房地產投資收益，所以銀行資本利息以外的收益被開發商占有，也占有了政府忽略的那部分超額提升價值。

（3）被拆遷人的安置補償超額實現其財產損失。在城中村改造中，安置補償是對被拆遷人財產損失的一種補償行為。而在高度城市化地區，城中村村民借助城市經濟繁榮，違法占有宅基地或增加私宅面積進行出租經營，同時相對區位條件較差的地區拆遷補償標準更高，致使在改造時對村民安置補償額度巨大，一夜暴富成為舊改安置補償的代名詞。

五、基于利益均衡的城中村全面改造模式:公共基金+項目管理公司

1、“公共基金+項目管理公司”改造模式的特點。基于當前高度城市化區城中村改造利益分配的均衡性，筆者提出公共基金投資與項目管理公司開發運行的改造模式，該改造模式特點如下:

第一，公共基金收益將城中村改造土地超額收益轉化為全社會利益所得。舊改公共基金主要引入社保基金、住房公積金和政府舊改投資債券等，投資收益將用于社會公共福利，取代開發商借用銀行信貸資金獲得超額投資收益，將城中村土地價值超額升值部分轉化成公共利益。

第二，項目管理公司還原開發商的中介本質降低城市價值的耗散。項目管理公司以管理費用取代房地產開發商的開發利潤，減少城市價值向社會利益轉化的損失。

第三，該改造模式能綜合發揮政府公共執行力和項目管理公司經濟技術管理能力。該改造模式實質是政府主導，項目管理公司代理的一種改造形式，在改造中，政府能有效控制城中村改造的開發強度，切實使城中村改造按照城市發展規劃科學進行；另一方面在稅收、地價、被拆遷人安置等優惠政策上具有統籌安排的優勢。

2、“公共基金+項目管理公司”改造模式運行機制建議。首先，規定投資基準收益，加強政府對資金運作監督審核力度。規定公共基金基準收益，保障公民財產的穩定增值；另一方面公共基金關乎社會安全，公共基金利用也具有利弊兩面性，具有較大風險，因此在公共基金投資中應加強資金運用的監督與審核力度，防止公共財產的損失。其次，采取項目管理公司信用審核和準備金制度。高度城市化地區城中村改造關系復雜，任務艱巨，利用公共基金進行城中村改造具有一定風險，因此改造主體須具備相當的資金實力和技術管理水平以及良好的信用水平，為保證公共基金的安全性和城中村改造的順利實施，必須實施項目管理公司信用審核和準備金制度。

[1]周新宏.城中村問題:形成、存續與改造的經濟學分析.復旦大學，2007年博士論文.

[2]任宏，溫招，林光明.“城市價值決定房價”論證分析及宏觀調控建議[J].建筑經濟，2007.8.

[3]彭慧.舊城改造中城市政府的角色定位分析.理論月刊，2007.12.