農村土地承包經營糾紛仲裁制度設計

□文/李亞軍 曾 曼

一、農村土地承包經營糾紛的特征

在國家實行“工業反哺農業，城市反哺農村”后，由于對種糧實行補貼再加上國家工業化進程的加快，農村土地承包經營糾紛近年來也隨之上升。以土地承包糾紛的主體為標準，農村土地承包糾紛主要有：以集體組織或村委會、村民小組為代表的發包方與以農戶為代表的承包方之間的糾紛；承包方與承包方的糾紛。從糾紛的內容來看，主要有：返鄉人員要求耕種原來的承包地與現耕種人員引發的糾紛；土地轉包、轉讓、互換等流轉過程中發生的糾紛；鄉鎮、村組侵犯農戶自主經營權糾紛；鄉鎮、村組違法剝奪農戶承包經營權引發的糾紛；土地征收、費用分配方面的糾紛，等等。

由于我國傳統“厭訟”法律文化的影響以及仲裁和訴訟在時間、精力、費用上的高成本，農戶與農戶之間的土地承包經營糾紛由于爭議標的額不大，絕大部分都能經過當事人私下協商就能得到解決；不能私下解決的，在村委會或鄉鎮的調解下，也基本會得到解決。真正需要通過仲裁、訴訟的土地承包經營糾紛中，絕大部分是以集體組織或村委會、村民小組為代表的發包方與以農戶為代表的承包方之間的糾紛。據中南財政政法大學“農村土地法律制度研究”調查小組在2002年9月至11月初對農戶、村干部、法院做的訪談顯示，農戶間的土地糾紛比較少，甚至可以說很少，在法院的調查結果也印證了這一點。遼寧省2005年、2006年631份集體上訪的事件中，投訴村民委員會、居民委員會及其成員的有599份，反映土地承包方面問題的占66.8%。這些糾紛具有如下特征：

（一）糾紛的標的額較大。在與發包方發生的農村土地承包經營糾紛中，只有對爭議標的額較大，如土地承包經營權、征地補償款被剝奪等情況下，農戶才會考慮通過仲裁機構或法院處理。以2000～2004年廈門市兩級法院審理的212件案件為例，有204件案件能夠從判決書查明其爭議金額。從這204件案件爭議的標的金額看，案件的訴訟標的金額在1萬元以上的案件數目占多數，約占55.9%。

（二）群體性和復雜性。由于土地承包合同是集體經濟組織與其成員簽訂的土地承包合同。在同一集體經濟組織內，合同的條款差不多都是一樣的，所以如果土地承包合同出現了糾紛，這種糾紛往往具有普遍性和同質性，而不是一兩戶的問題，而是與某一類成員的問題。如，剝奪婦女土地承包經營權的糾紛就是集體經濟組織與集體內部有出嫁女的家庭的糾紛，而不是與那一戶集體的糾紛。

（三）發包方因違法而敗訴的占絕大多數。

據調查，在提起仲裁、訴訟的土地承包經營糾紛案件中，作為發包方的集體組織、村民委員會和村民小組因違法違規而敗訴的占絕大多數。廈門市兩級法院2002～2004年所審理的有關土地糾紛的以村民為原告的案件共212件，結果顯示，裁判結果對村民有利的，占82.1%，對農民不利的僅占 11.8%，以調解和和解等雙方都可接受的方式結案的占6.1%。如果把有利于村民的和以其他方式結案的案件都視為農民的土地權益得到有效保護，則它所占比例達88.2%。之所以如此，主要是由于集體組織、村民委員會和村民小組除了發包方這一身份外，還承擔農村公共事務管理的職能，這就使得發包方處于事實上的強勢地位，能在許多其他方面對承包方進行控制和制約。現實中，村民委員會和村民小組常利用手中的權力隨意解除承包合同；干涉承包方的生產經營自主權；剝奪、侵害婦女的土地承包經營權；強迫或阻礙土地承包經營權的流轉。

二、《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛仲裁法（草案）》中仲裁制度的設計

為了保護農戶利益，促進農村和諧與穩定，目前全國人大常委會正抓緊審議《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛仲裁法（草案）》。通過在縣、市（地級市）級設立仲裁機構、取消仲裁前置程序、當事人自主選擇仲裁人員，法院在法定情形下的裁定不予執行等一系列制度來平衡發包方與承包方地位的平衡，擺脫行政干預，從而保證仲裁的公正性。

（一）在仲裁機構的設置上，以縣、區、縣級市級為起點。自1995年9月1日《仲裁法》施行后，全國一些省份根據《仲裁法》第七十七條的規定，相繼制定了本省農村土地承包合同糾紛仲裁的地方規章，在仲裁機構的設置上以鄉鎮為起點。由于作為發包方的集體經濟組織或村民委員會和村民小組與鄉鎮關系密切，也與鄉鎮有著各種利益瓜葛和工作聯系，鄉鎮的許多工作都需要集體組織或村委會、村民小組支持協助，再加上仲裁制度的不完善，仲裁最容易受各種非正常因素影響。而《農村土地承包經營糾紛仲裁法（草案）》第三十二條規定：農村土地承包經營糾紛仲裁委員會設立在縣級；設區的市設立的，市轄區不再設立；仲裁委員會之間沒有隸屬關系。相比而言，縣級與發包方利益聯系不大，仲裁會相對獨立、客觀、公正。這種仲裁機構的設計，無疑會獲得農戶對仲裁的認同。

（二）在仲裁人員的選任上，賦予當事人自主權。與勞動人事爭議仲裁不同，在《農村土地承包經營糾紛仲裁法（草案）》第三十二條規定：當事人應當自收到仲裁員名冊之日起5日內，各自選定或者各自委托仲裁委員會主任指定一名仲裁員，第三名仲裁員由當事人共同選定或者共同委托仲裁委員主任指定。第三名仲裁員是首席仲裁員。當事人自主選擇仲裁員，無疑會促使仲裁員秉公執法。同時，《草案》第十二條規定：仲裁員可以從律師、學者等非國家機關工作人員中聘任。這無疑進一步提高了仲裁的公正性。

（三）一裁二審制度。該《農村土地承包經營糾紛仲裁法（草案）》第五條規定：當事人或者仲裁裁決承擔民事責任的第三人對仲裁裁決不服的，可以在收到裁決書之日起30日內向人民法院起訴。此規定再次確認了農村土地承包經營糾紛仲裁的一裁二審制度，并與《農村土地承包法》以及最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》的規定保持了一致。2002年通過的《農村土地承包法》第五十二條規定：當事人對農村土地承包仲裁機構的仲裁裁決不服的，可以在收到裁決書之日起30日內向人民法院起訴。逾期不起訴的，裁決書即發生法律效力。2005年9月1日起施行的由最高人民法院公布的《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第二條第三款也規定：當事人對仲裁裁決不服并在收到裁決書之日起三十日內提起訴訟的，人民法院應予受理。

據最高人民法院解釋：之所以如此規定，主要是考慮充分保護農民的土地承包經營權由于目前農村土地承包仲裁機構基本設置在縣鄉兩級農業行政主管部門所屬的經營管理機構內，具有較強的行政性。由行政性很強的機構負責仲裁，糾紛的當事人對自己的權利能否得到保護存有疑慮，而由保證社會公正的司法制度來最終裁判當事人的糾紛，就可以最大限度地保護當事人的合法權益。可以說，這種一裁二審制度是符合我國當前廣大農村實際的。

（四）或裁或審的制度設計。與勞動爭議糾紛仲裁前置程序不同，《農村土地承包經營糾紛仲裁法》規定：因土地承包經營發生糾紛，當事人可以向農村土地承包經營糾紛仲裁委員會（以下簡稱“仲裁委員會”）申請仲裁，也可以直接向人民法院起訴。土地承包合同糾紛當事人是選擇仲裁還是訴訟，完全是出于自己的意愿，選擇仲裁實際上表明了當事人對仲裁的認可。如果由行政性很強的機構負責仲裁，糾紛的當事人對自己的權利能否得到保護心存疑慮，那么，在仲裁非為前置程序的前提下，疑慮的一方當事人完全可以不接受仲裁而直接選擇向法院起訴。

[1]陳小君等.農村土地法律制度研究[M].北京：中國政法大學出版社，2004.

[2]遼寧省農委與遼寧省國土資源廳調研組.影響遼寧農村穩定涉地矛盾糾紛問題專題調查[J].遼寧法治研究，2007.4.

[3]蔣月等.農村土地承包法實施研究[M].北京：法律出版社，2006.