我國政府采購中的尋租行為分析

□文/黃雪群

一、尋租行為及政府采購相關概念

（一）租金。租金的涵義隨著研究的深入以及深入的發展，它的外延所指也在擴大。現代經濟學中的租金指的是缺乏供給彈性產生的差價收入，但此時供給彈性的缺乏是由權力的干預造成的，而不是由單純的自然性質的生產要素造成。同時，英國經濟學家馬歇爾提出了“準地租”，將租金的涵義外延到了各種生產要素的租金，指的是支付給資源所有者的款項中超過在其他可選擇用途中所能得到的最大款項的那部分收入，也就是超過機會成本的收入。另外，租金的涵義為政府利用權力干預，造成供給彈性缺乏，最終形成壟斷所產生的超額利潤或者價差收入。由此我們得出，政府采購中的租金是指因政府采購機構或人員的采購行為所形成的超額利潤。

（二）經濟租金。所謂經濟租金，就是要素資源所有者實際最終獲取的收入與市場交易客體——該商品的一般租金之間的差額。

（三）尋租。完全市場經濟下，不存在政府利用權力干預等制度性阻礙，市場可以自發實現資源最優化配置，經濟達到帕累托最優，自然就不存在尋租。然而，市場是不完全的，資源無法實現最優化配置，只有通過政府行為來協調配置，而想追逐更多利益的人便會去尋租，尋租由此產生。美國經濟學家塔洛克指出，只要存在官方限制，人們就總是要投入資源來獲取事實上由于官方限制才得以被保證的邊際利潤；另外，經濟學家克魯格也指出，尋租活動的蔓延具有惡性循環的趨勢。因此，尋租是在體制漏洞下的非正常經濟活動，不能創造社會財富，卻耗費了大量的社會經濟資源，這種非競爭性的、追求非生產性經濟利益的活動是真正意義上的尋租活動。

張衛東教授在他的文章《尋租理論分析》文章中給尋租下了一個初步的定義:“所謂尋租，就是尋求經濟租金。”尋租的本質就是市場主體通過非競爭性手段追求非生產性經濟利益，企圖獲得經濟租金的行為。

（四）政府采購。政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為，其中貨物是指各種形態和種類的物品，包括原材料、燃料、設備、產品等；工程是指建設工程，包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建、裝修、拆除、修繕等；服務是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象。

（五）政府采購當事人。政府采購當事人是指在政府采購活動中享有權利和承擔義務的各類主體，包括采購人、供應商和采購代理機構等。采購人是指依法進行政府采購的國家機關、事業單位、團體組織；集中采購機構為采購代理機構，設區的市、自治州以上的人民政府根據本級政府采購項目組織集中采購的需要設立集中采購機構；供應商是指向采購人提供貨物、工程或者服務的法人、其他組織或自然人。

二、政府采購尋租行為產生的原因

（一）政府采購尋租行為產生的客觀條件。政府采購尋租行為產生的條件之一是政府采購當事人為了各自的利益分別進行設租和尋租。由政府采購定義得出政府采購中的尋租包括設租和尋租兩個方面，政府采購中的設租是指采購方利用權力對采購全過程進行控制，人為設置需求障礙，進而營造獲得非生產性利潤的環境與條件；政府采購中的尋租是指供應商利用合法或非法手段獲得供應特權以占有租金的活動。政府采購在市場交易中的設租和尋租行為描述為，權力人即采購人作為產品需求者，作為購買者進入市場，在權力監管約束機制不完善的情況下，權力介入市場交易活動中，采購人利用權力進行設租，阻止其他經濟主體進行獲取租金的交易活動，進而影響到產品供給不足，而一些人為了獲取額外利潤，便產生了尋租行為。另一個條件是政府采購制度環境的客觀存在。無論在發達的市場經濟條件下，還是在轉軌的體制下，都存在市場與政府的協調問題，而“市場職能與政府職能的協調失靈正是采購尋租產生的制度環境”。

（二）政府采購尋租行為產生的微觀原因

1、政府采購過程形成委托代理關系。在政府采購過程中，存在著“公眾（納稅人）——政府（物品使用單位）——政府采購機構——采購人員”的委托代理鏈。公眾（納稅人）雖然位于委托代理鏈的最上層，但他們不是委托活動的直接參與者，沒有決策管理權限，不能直接參與采購活動。政府采購起到決策作用的是政府，并且政府采購機構代理其實現采購任務，真正實施任務的是受過專業訓練、具有專業知識的采購人員。供應商作為經濟實體，實施經濟活動的最終目的是要獲得利潤，他們的途徑可以通過公平市場競爭去獲取，另外通過尋租去實現。尋租活動可以獲取到更多利潤，且更快捷，這便是供應商更愿意冒險嘗試的根本原因。采購人員與供應商各自受財富的需求與利益的驅動進行設租與尋租活動，使得政府成了為私人既得利益集團“俘獲的政府”。

2、政府采購過程中存在信息不對稱。政府作為采購主體，他的決策取決于代理機構提供的信息，如采購的范圍、采購的方式以及采購的限額標準的決定都受代理機構提供信息的影響，政府作為委托人與代理機構之間存在著信息不對稱。雖然委托人與代理人可以通過簽訂契約的方式來規范雙方的行為，但契約不可能事無巨細地規定所有可能發生的情況，代理人可以通過掌握的信息，利用契約的漏洞去謀求個人效用的最大化。

3、政府采購過程中針對代理人的監督不完全。由于委托給采購人員的采購權利已經由私有產品變為公共產品，所以采購權利的委托代理運行具有較大的外部性，委托代理鏈長而引起監督成本大，特別是監督者的機會主義行為導致沒有監督的積極性，容易產生采購權利委托代理運作失靈。

另外，公眾對代理人的監督同樣不完全。采購權利委托代理運作失靈對社會造成的損失巨大，但分攤給處于委托代理鏈上方的公眾身上就很小了。同時，公眾監督采購過程中的尋租、設租行為的機會成本非常大，導致所獲收益很小，這些都影響到公眾監督采購行為的積極性。監督者與公眾都采取機會主義行為，放棄監督，最終導致了無人監督，使得尋租這一后果變得更加難以預料。

三、防范政府采購尋租行為的對策

（一）完善政府采購法律法規。政府采購法律法規體系不完善，除了《中華人民共和國政府采購法》作為基本法，其他配套法律法規缺乏。政府采購行為具有實物操作性強的特點，除了基本法作為宏觀指導，還需要一個具體規定采購實施過程的實施細則，實施細則指的是政府采購實際操作中具體的操作程序、要求和規定，完善的配套實施細則是政府采購制度得以健康發展并發揮其應有效果的有力保障。

（二）健全政府采購操作程序

1、實現政府采購過程的購買、付款、驗收三者分離。政府采購行為一般是由物品使用單位提出采購計劃，在經過批準得到資金支持后，由政府采購機構負責具體采購，貨物由使用單位驗收，通過購買、付款、驗收使用的三者分離，構成相互制衡的機制。

2、建立科學規范的政府采購操作程序。政府采購操作程序隨采購對象不同而有所變化，政府采購操作程序主要包括:編制政府財政預算；審核下達政府采購預算；申報政府采購分項計劃；下達政府采購分項計劃；采購資金凍結；選擇采購的方式以及采購的限額標準；審查供應商資格；執行采購方式；簽訂采購合同；履行采購合同；驗收商品；資金解凍；政府采購資金結算；資料歸檔。

（三）規范政府采購過程中的委托代理關系。規范政府采購中的委托代理關系從增加信息的公開度和加強委托人對代理人的監督出發。政府要求代理機構增加其信息的公開度，實行信息公開制度，增加與代理機構之間的溝通，避免委托代理運作失靈，同時加強外部監督和社會監督的力量對代理人進行監督。

（四）建立完善的監督機制

1、健全政府采購機構內部監督機制。政府采購機構應當建立健全內部監督管理制度，采購活動的決策和執行程序應當明確，并相互監督、相互制約，經辦采購的人員與負責采購合同審核、驗收人員的職責權限應當明確，并相互分離。

2、建立外部監督機制。財政、審計部門、監察機關對政府采購活動進行監督檢查，監督檢查的內容主要對采購范圍、采購方式和程序執行情況；參與采購活動有關人員的監察等。這些部門監察職能能夠對政府采購活動起到很好地威懾作用，可以有效地壓制供應商的尋租行為。

3、形成社會監督機制。這里的社會監督主要指的是新聞媒體監督以及群眾監督等。《中華人民共和國政府采購法》規定了任何單位和個人對部門集中采購活動中的違法行為，有權控告和檢舉。新聞媒體監督指的是新聞媒體通過對政府采購中的設租、尋租行為或者其他政府采購事件進行公開報道，增加行為或者事件的影響力，使得不良行為得到震懾，積極事件得到宣傳推廣，對于政府采購活動的監督具有獨特的作用和社會效應。另外，群眾監督也具有積極意義，群眾自發監督政府采購行為，對不法行為可以起到很好的警示作用。

[1]于明奎，陳龍.政府采購中的設租、尋租行為分析[J].中國政府采購，2006.7.

[2]劉啟君.尋租理論研究[D].華中科技大學博士論文，2005.

[3]辜辛.政府采購中的尋租對策分析[D].西南政法大學碩士學位論文，2007.