中低收入住房保障法規研究

邵永鳳

“居者有其屋”,一直是幾千年來中國人民的生存理想。新中國成立60年來,尤其是改革開放30多年來,我國經濟社會發生了很大變化,人民居住條件得到明顯改善,但受法律體系不完備、具體操作出現偏差等原因,近年來房價漲幅遠遠高于普通民眾收入增長水平,特別是中低收入階層,不得不“望房興嘆”。在2009年3月13日十一屆全國人大第二次會議表決通過的《政府工作報告》中再一次明確提出要“努力實現住有所居的目標”[1]。可見,住房保障仍然任重而道遠。從構建住房保障法規體系層面,重新審視中低收入保障這個重大的民生問題,是一個值得研究的課題。

1 我國中低收入住房保障制度的演變

20世紀80年代開始,伴隨著改革開放進程,住房建設速度加快,但仍以公房分配為主,輔以象征性收取購房款。這種方式雖然在短時間內促進了一部分居民住房條件的改善,但因為明顯帶有計劃經濟的特點,嚴重違背經濟規律的做法,注定難以持久。隨之而來的是20世紀90年代公有住房改革,使城鎮職工住宅具有了一定的商品屬性。1994年7月,國務院《關于深化城鎮住房制度改革的決定》出臺;1994年 12月、1999年4月,原國家建設部等部門分別出臺《城鎮經濟適用房建設管理辦法》和《城鎮最低收入家庭廉租房管理辦法》。經濟適用房、廉租房建設列入各級政府施政規劃,對于保障中低收入“居有其所”起到了一定作用。

1)經濟適用房政策。1994年12月,原國家建設部、國務院住房制度改革領導小組、財政部等聯合發布建房[1994]第761號城鎮經濟適用房建設管理辦法,首次明確:“經濟適用住房是指以中低收入家庭住房困難戶為供應對象,并按國家住宅建設標準(不含別墅、高級公寓、外銷住宅)建設的普通住宅”。“中低收入家庭住房困難戶認定的標準由地方人民政府確定。[2]”1998年7月,建設部聯合其他部委發布《關于大力發展經濟適用房的若干意見》,對稅費減免等優惠政策進行了明確[3]。各地在執行經濟適用房政策過程中,出臺了相應的辦法和制度。

2)廉租房制度。1999年4月,建設部發布《城鎮最低收入家庭廉租房管理辦法》,但明確指出“城鎮最低收入家庭廉租住房保障方式應當以發放租賃住房補貼為主,實物配租、租金核減為輔[4]”,廉租房建設速度并不快。

2 國外低收入住房保障法律制度的實踐和啟示

自1937年起,美國就開始構建住房保障法律體系,主要包括《住房法》《城市重建法》《國民住宅法》《住房與城市發展法》《開放住房法案》等,通過擴大房屋抵押貸款保險、提供較低租金的公房、提供低息住房貸款以及提供房租補貼等方式,為中低收入人群提供住房保障。日本自1950年起先后出臺了《住宅金融公庫法》《住宅公團法》《住宅融資保險法》等,建立起以政府為主體為中低收入人群建設住宅的制度體系。新加坡的《中央公積金法》在解決中低收入保障住房方面發揮了重要作用,通過實施強制儲蓄手段,推行公共組屋政策,并以公開、透明的廉政措施做保障,使新加坡在這方面獨樹一幟。

從國外保障中低收入住房保障的實踐來看,至少可以給我們帶來以下啟示:

1)構建統一、完善的法律體系勢在必行。保障中低收入人群住有其所,是一項長期的、系統的、全局性的民生工程,不是一時之舉,必須構建完善、科學的法律體系,并持之以恒地堅持實施,才能收到成效。

2)必須突出政府主導的保障責任。中低收入人群數量多,住宅建設成本巨大,并且其公益性質決定了只能是保本或虧本建設,不可能完全通過市場運作的方式來實現。

3)保障形式必須多元化。從各國的實踐來看,必須調動國家、企業、個人各方面的力量,才能加快中低收入人群住房保障進程。

3 對我國中低收入保障住房制度的思考

進入21世紀后,房價漲幅兇猛,經濟適用房“僧多粥少”等現象突出,與“居者有其所”的中低收入保障目標漸行漸遠,已經成為社會普遍關注的重大問題。從制度體系上來看,主要存在以下問題:1)立法進程慢。與國外一些國家相比,我國的住房保障既沒有一部基本法,又缺少相應的法律規章,主要靠地方政府“摸著石頭過河”,而始終沒有上升到國家立法的層面,在某種程度上來說,中低收入住房保障工作還處于“無法可依”狀態。2)經濟適用房建設和分配中所產生的腐敗現象很普遍。由于經濟適用房數量與需求之間的矛盾,以及具體操作的不規范,導致經濟適用房難以真正落實到中低收入階層,造成新的社會分配不公,引發新的社會問題,以致有些學者建議,必須取消經濟適用房政策[5],并非完全沒有道理。3)經濟適用房所處地理位置、配套設施不完善。在目前各級地方政府財政收入對土地出讓高度依賴的情況下,政府只能選擇把經濟適用房建在偏遠的地方,不能得到中低收入購房者的滿意。4)廉租房建設進度不快。受廉租制度和財政投入不足的影響,各地廉租房無論是數量還是規模都還遠遠不足。以湖北省應城市為例,到2008年,省政府下達該市廉租房建設任務5萬m21 000套,僅落實資金2 418萬元[7],按照2 000元/m2的建筑安裝成本計算,尚有資金缺口7 582萬元,工程進度可想而知。

4 構建中國特色中低收入人群住房保障法律體系的建議

當前,我國城市化建設進程明顯提速,大中城市人口迅速膨脹,大量勞動力涌入城市,其中中低收入群體占很大比重。城鎮住房價格持續上漲與廣大群眾收入增長相對緩慢,已經成為幾年來最為突出的矛盾。居者有其所,作為最重要的民生問題,既是保持經濟社會健康發展的保證,又是社會穩定的基石,是實踐科學發展觀的應有之義。由此可見,構建中低收入人群住房保障法律體系,既十分必要,又非常迫切。筆者認為,在構建法律體系中“四個必須堅持”內容如下:

1)必須堅持“保底”原則。在立法原則上,要針對中低收入人群的認定、動態管理、購房租房補貼、政府責任、住房標準等方面做出專門規定,切實保障每一個中低收入者的權益都能得到法律的保護。對中等收入人群,通過發放住房補貼、減免稅費等法定措施,鼓勵其通過購買經濟適用房;對低收入人群,特別是剛剛參加工作的大學生、有固定工作的進城務工人員,從法律層面納入到福利住房保障范圍,實行政府“托底”,通過提供廉租房或者補貼的方式,保證其基本的居住條件。

2)必須堅持城鄉統籌。一方面,農村居民中的低收入群體居住條件的改善,也應當納入到住房保障的整體框架內,以法律的形式確定保障范圍、標準及具體操作辦法;另一方面,對進城務工農民應當給予應有的住房保障法律關懷,對其在農村的房產及宅基地,應當允許經過評估取得抵押貸款,為務工農民在城市安家落戶掃清法律障礙。

3)必須堅持可持續發展。建立住宅建設的可持續發展體系。明確商品房開發商所承擔的保障性住房的社會責任,對承擔保障性住房項目的開發商給予相應的優惠政策;明確保障性住房建設資金的籌措渠道,對政府公開拍賣土地的收益應當以一定的比例用于保障性住房建設;商品住宅與保障性住宅分類管理,商品住宅實行市場化經營,減少行政干預,通過稅收調節的方式將商品住宅開發收益作為保障性住房資金來源之一;保障性住宅實行政府定價或限價,與居民收入水平相適應。

4)必須堅持政府主導。從法律上明確,中低收入住房保障是政府義不容辭的責任,制定相應的配套考核辦法,對完不成保障任務政府和有關部門責任人的違法行為,依法予以查處。政府對保障性住房建設規劃、分配標準、財政資金安排計劃等內容,實施政務公開,接受社會監督。

綜上所述,實現中低收入群體住房保障,構建完善的法律體系是前提,在法律框架中體現政府主導、全員保底、城鄉統籌、多元發展的原則,是實現保障低收入群體“居者有其所”目標的必然要求。

[1] 溫家寶.政府工作報告——2009年 3月5日在第十一屆全國人民代表大會第二次會議上[DB/OL].[2009-03-16].www.gov.cn.

[2] 建房[1994]第761號,城鎮經濟適用房建設管理辦法[S].

[3] 建設部.關于大力發展經濟適用房的若干意見[Z].

[4] 建設部.城鎮最低收入家庭廉租房管理辦法[Z].

[5] 羅薇薇.取消經濟適用房完善住房保障體系[J].開放潮,2005(11):42-43.

[6] 王保權.鄭州經適房銷售首次遇冷1 000余套無人問津[N].央廣新聞,2009-12-04.

[7] 丁少華.關于我市廉租住房建設情況的報告——2009年7月30日在應城市七屆人大常委會第18次會議上[R].2008.

[8] 魯 歡.業內:“抑制投機性購房”釋放樓市調控信號[DB/OL].[2009-12-04].http://www.chinanews.com.cn/.