小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)

曾德水

據(jù)說目前我國(guó)的法定規(guī)劃有83種之多,其共同的目標(biāo)都在于服務(wù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的健康發(fā)展。然而,由不同部門負(fù)責(zé)的規(guī)劃在編制與實(shí)施中也出現(xiàn)了一些問題。在基層實(shí)際工作中,以小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間的矛盾和沖突尤為突出,協(xié)調(diào)難度也很大。在城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展進(jìn)程中,面對(duì)越來越尖銳的土地矛盾,我們必須加強(qiáng)小城鎮(zhèn)規(guī)劃和土地利用管理,實(shí)現(xiàn)兩個(gè)規(guī)劃的協(xié)調(diào)與有效銜接,本文對(duì)此進(jìn)行一些分析與探討。

1 在規(guī)劃編制和管理工作中出現(xiàn)的分歧

1.1 各自的作用、任務(wù)不同

小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃是對(duì)一定時(shí)期內(nèi)小城鎮(zhèn)發(fā)展的性質(zhì)、目標(biāo)、規(guī)模、土地利用、空間布局以及各項(xiàng)建設(shè)安排的綜合研究和全面部署。它是小城鎮(zhèn)建設(shè)和管理的基本依據(jù),是保證合理建設(shè)和開發(fā)的前提和基礎(chǔ),是小城鎮(zhèn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的深入和具體展開。小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃通過分析經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、科技等各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展,確定小城鎮(zhèn)性質(zhì)、規(guī)模、容量和發(fā)展形態(tài),統(tǒng)籌安排城鎮(zhèn)和農(nóng)村各項(xiàng)基礎(chǔ)工程設(shè)施,保證小城鎮(zhèn)每個(gè)階段的發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展途徑、發(fā)展程序的優(yōu)化和布局結(jié)構(gòu)的科學(xué)性,引導(dǎo)小城鎮(zhèn)的合理發(fā)展。土地利用總體規(guī)劃是依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃,綜合考慮一定時(shí)期國(guó)土整治和環(huán)境保護(hù)的要求、各項(xiàng)建設(shè)對(duì)土地利用的需求以及土地供給能力,對(duì)一定行政區(qū)域范圍內(nèi)的土地開發(fā)、利用和保護(hù)所制定的目標(biāo)和計(jì)劃,是對(duì)區(qū)域內(nèi)土地利用進(jìn)行的總體戰(zhàn)略部署。小城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的主要任務(wù)是按照縣(市)級(jí)規(guī)劃的要求,將各類用地指標(biāo)、規(guī)模和布局落實(shí)到地塊,并將農(nóng)田保護(hù)區(qū)規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、土地整理規(guī)劃綜合到土地利用總體規(guī)劃圖上。

1.2 規(guī)劃的編制時(shí)間不同步,規(guī)劃期限也不一致

小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃起步于20世紀(jì)80年代初,規(guī)劃期限一般為20年,同時(shí)也對(duì)20年后的遠(yuǎn)景發(fā)展作出輪廓性的規(guī)劃安排。為應(yīng)對(duì)小城鎮(zhèn)近期的發(fā)展布局和主要建設(shè)項(xiàng)目作出安排,編制小城鎮(zhèn)近期建設(shè)規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為3年～5年。隨著小城鎮(zhèn)的迅猛發(fā)展,許多小城鎮(zhèn)已進(jìn)行了2輪～3輪的總體規(guī)劃修編工作,目前小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的規(guī)劃目標(biāo)年多是2020年或2025年。

小城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃在20世紀(jì)80年代末才真正起步,1988年在全國(guó)范圍內(nèi)第一次開展了土地利用總體規(guī)劃工作,1996年開始了第二次土地利用總體規(guī)劃工作,國(guó)家土地局于1997年10月正式出臺(tái)了《土地利用總體規(guī)劃編制審批規(guī)定》和《縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》。小城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限多為1997年～2010年。目前,許多小城鎮(zhèn)正在進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃的新一輪修編工作。

1.3 在小城鎮(zhèn)的用地規(guī)模的確定上有差異

小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃所確定的建設(shè)用地規(guī)模,常常是在國(guó)家規(guī)定的人均用地指標(biāo)范圍內(nèi),以現(xiàn)狀人均用地指標(biāo)為基準(zhǔn),結(jié)合人口增長(zhǎng)和小城鎮(zhèn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求來確定的;也有些地區(qū)的小城鎮(zhèn)規(guī)劃受長(zhǎng)官意志的影響,在確定小城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模時(shí)出現(xiàn)貪大求洋的現(xiàn)象。這都不可避免地與土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模有差異。

在1997年開展土地利用總體規(guī)劃編制工作中,采用控制建設(shè)占用耕地、補(bǔ)充耕地和凈增耕地三項(xiàng)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡控制指標(biāo)(1997年～2010年),將指標(biāo)通過省、市(地)、縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四個(gè)層次逐級(jí)分解,下級(jí)確定的控制指標(biāo)不得超過上級(jí)下達(dá)的指標(biāo)。通過行政手段嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地指標(biāo),在規(guī)劃期內(nèi)年均占用耕地指標(biāo)僅為過去十年來年均建設(shè)占用耕地?cái)?shù)量的21%,導(dǎo)致了各地確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模偏小。土地利用總體規(guī)劃實(shí)施以來,各地普遍出現(xiàn)了預(yù)支規(guī)劃期內(nèi)建設(shè)占用耕地指標(biāo)的現(xiàn)象。

1.4 在小城鎮(zhèn)的發(fā)展方向及建設(shè)范圍上有差異

1)編制原則的差異導(dǎo)致對(duì)小城鎮(zhèn)發(fā)展方向有不同的意見;2)部分土地行政主管部門未聽取規(guī)劃行政主管部門的意見,另行確定城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍;3)對(duì)小城鎮(zhèn)用地規(guī)模預(yù)測(cè)的差異導(dǎo)致土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)范圍往往小于小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍;4)規(guī)劃編制時(shí)間和規(guī)劃編制期限上的差異也導(dǎo)致了城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍上的不一致。

1.5 審批和管理體制的差異

土地管理實(shí)行嚴(yán)格的建設(shè)用地審批管理制度,農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批權(quán)限全部上收至國(guó)務(wù)院和省政府,土地管理受到國(guó)家和省土地行政主管部門的嚴(yán)格約束。而小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃一旦審批通過后,與城鎮(zhèn)建設(shè)密切相關(guān)的控制性詳細(xì)規(guī)劃的審批和管理權(quán)限則在地方政府和地方城市規(guī)劃行政主管部門,城鎮(zhèn)建設(shè)受上級(jí)規(guī)劃行政主管部門的約束很少。這種管理體制使得城市規(guī)劃管理具有很大的自由裁量權(quán)。

1.6 規(guī)劃管理工作中的沖突

在規(guī)劃管理工作中出現(xiàn)的沖突主要有:1)規(guī)劃行政主管部門依據(jù)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃對(duì)建設(shè)項(xiàng)目出具建設(shè)項(xiàng)目選址意見書,而土地行政主管部門依據(jù)土地利用總體規(guī)劃作出不同意建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審的決定,導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目不能立項(xiàng);2)在規(guī)劃與土地行政主管部門分別設(shè)置的地方,常常出現(xiàn)土地行政主管部門在建設(shè)單位未取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證就辦理土地使用權(quán)屬證明,或未經(jīng)規(guī)劃行政主管部門同意就單方面修改土地有償出讓合同中的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件等違反法定程序的操作,導(dǎo)致部門間的矛盾加劇。

2 對(duì)兩項(xiàng)規(guī)劃相互協(xié)調(diào)的探討

2.1 創(chuàng)新規(guī)劃編制體制

科學(xué)性不夠、實(shí)施不好、規(guī)劃之間不銜接等,是各種規(guī)劃共同的問題,從根本上說是體制問題。土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃銜接不好,反映了中央和地方的關(guān)系。土地利用規(guī)劃是四級(jí)規(guī)劃,控制指標(biāo)反映了中央的意圖。就城鎮(zhèn)規(guī)劃而言,由各個(gè)地方按照國(guó)家法律政策的要求編制,不排除很多規(guī)劃完全按照地方政府的意圖去編制。因此,要協(xié)調(diào)好兩項(xiàng)規(guī)劃,必須創(chuàng)新規(guī)劃編制體制,以立法的形式明確這兩項(xiàng)規(guī)劃的法定形式、作用、關(guān)系和效力,深入研究這兩項(xiàng)規(guī)劃的工作路線、技術(shù)方法、規(guī)劃范圍、統(tǒng)計(jì)口徑、規(guī)劃實(shí)施管理機(jī)制,以求實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)規(guī)劃的完善、協(xié)調(diào)與銜接。

2.2 轉(zhuǎn)變規(guī)劃編制觀念

通過轉(zhuǎn)變規(guī)劃編制觀念,小城鎮(zhèn)規(guī)劃必須要考慮資源約束,尋求集約緊湊的布局模式,強(qiáng)調(diào)內(nèi)涵式發(fā)展,千方百計(jì)杜絕形象工程。而土地利用規(guī)劃則要重新審視目標(biāo),從城鎮(zhèn)的科學(xué)合理布局、交通運(yùn)輸功能之間的聯(lián)系出發(fā)合理確定城鎮(zhèn)化布局。我們要承認(rèn)占用一部分耕地的現(xiàn)實(shí),因地制宜制定土地利用規(guī)劃。對(duì)于科學(xué)合理的發(fā)展需求,都應(yīng)該給予支持、及時(shí)滿足。

2.3 建立同步編制、修編機(jī)制

小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃應(yīng)該逐步建立同步編制、同步修編的規(guī)劃編制機(jī)制,通過各自技術(shù)規(guī)范的銜接與協(xié)調(diào),對(duì)規(guī)劃編制的期限、規(guī)劃編制的目標(biāo)年及修編的年限進(jìn)行規(guī)范統(tǒng)一,實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)規(guī)劃的同步,互為依據(jù)。

2.4 明確規(guī)劃內(nèi)容的分工

小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃要樹立規(guī)劃全覆蓋的觀念,對(duì)行政管轄范圍內(nèi)的鎮(zhèn)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、村莊建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃,明確小城鎮(zhèn)的職能定位、發(fā)展方向和用地規(guī)模,引導(dǎo)村莊的集中統(tǒng)一建設(shè),對(duì)區(qū)域綜合交通體系建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和重大建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行選址安排,為土地利用總體規(guī)劃提供建設(shè)用地空間布局和建設(shè)控制要求方面的依據(jù)。土地利用總體規(guī)劃的編制重點(diǎn)應(yīng)是切實(shí)保護(hù)耕地,確保糧食安全,嚴(yán)格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地;依據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策,統(tǒng)籌安排各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的用地空間;引導(dǎo)土地開發(fā)復(fù)墾和整理工作,促進(jìn)土地利用集約水平的提高和生態(tài)環(huán)境的不斷改善。

2.5 建立公共參與制度

小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃僅在編制階段邀請(qǐng)有關(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)銜接是不夠的。引入公共參與機(jī)制來推動(dòng)兩項(xiàng)規(guī)劃編制合理性、決策的科學(xué)性、實(shí)施的可行性已成為全社會(huì)的共同呼聲。因此,無論是小城鎮(zhèn)規(guī)劃還是土地利用總體規(guī)劃,都要建立社會(huì)公共參與的制度。

3 結(jié)語(yǔ)

從本質(zhì)上看,小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃有著共同的規(guī)劃對(duì)象和規(guī)劃目標(biāo),兩者是相互協(xié)調(diào)和配合的關(guān)系。土地利用規(guī)劃是小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的一項(xiàng)重要內(nèi)容,它與小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃中的其他內(nèi)容一起,如村鎮(zhèn)體系規(guī)劃、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃等,共同構(gòu)成土地利用總體規(guī)劃時(shí)確定鎮(zhèn)域土地利用結(jié)構(gòu)與布局的依據(jù)。土地利用總體規(guī)劃應(yīng)為小城鎮(zhèn)的合理發(fā)展提供充足的空間,以促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)繁榮。

[1]肖 雷,龐海峰,朱忠東.城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展的思考[J].山西建筑,2008,34(9):58-59.