淺析如何進行水利工程管理費用預算

劉 煜

0 引言

水利行業是國民經濟的基礎產業,隨著人口增長和社會經濟的發展,水資源短缺已制約著國民經濟的發展,水利已成為國民經濟的命脈。水管單位在普遍缺乏管理經費的情況下,水利工程之間由于地域、環境、規模、管理層次的不同,管理、運行、維護情況相差懸殊。本文在上述基礎上,重點對于水利工程管理費用預算問題合理規劃分類進行相關探討。

1 現有水管資金配置方式

水利資金主要包括水利開發建設資金和水利工程管理資金,其配置方式一般由國家經濟體制決定,是一個國家、社會和經濟發展的必然產物。建國以來,我國長期實行計劃經濟,形成了一套適合于計劃經濟條件的水利資金的配置方式。水利工程管理資金是指工程竣工并投入運行后的日常管理經費和保證工程正常運行所必需的養護維修費用。日常管理費用主要包括管理人員的工資、福利、辦公、培訓等費用,公益性水管單位日常管理費用為一般財政撥款。養護維護費用是為保持工程正常運行達到設計功能而進行的養護費用,計劃經濟條件下養護維修費用是由國家計劃部門及國家和地方水利行政管理部門,主要通過水利工程防汛維修費來實現。計劃部門按照各地區、流域水利項目管理維修費上報材料,負責資金安排和下達計劃,財政部門按計劃部門的計劃撥付資金。而養護維修費用的使用,從水管單位報計劃,水行政單位審批,計劃部門和財政部門下撥的整個過程中,尚無比較科學、規范的標準和程序,沒有形成嚴密的管理體系,水利工程單位對應承擔的市場權利和業務模糊,從上報到審批普遍存在著一定的盲目性,各地方的標準、口徑不一,缺乏系統性。

2 建立管理資金合理配置體系

按照系統科學的觀點,世間萬物千差萬別,但均以系統的形式存在和深化。整個生態環境、經濟體系、水利投資體系,乃至水利造價體系等都構成大小不等、功能各異、繁簡不一的系統,系統在自然界、人類社會中普遍存在。水利工程管理資金配置使用也是一個系統,因此該系統的建立要按系統科學的規律,使該系統具有整體性、關聯性、目的性和環境適應性等結構與功能。

合理的水管資金配置方式應是計劃和市場有機結合的形式[1]。市場經濟并不排斥政府宏觀調控,市場中有計劃,而且水利行業具有資金需求量大、公益性、社會性等特征,因此,政府仍然是水利行業投資的主體。同時水管單位應引進市場機制,推行多種經營,管養分離,提高水管單位的自我生存和發展的能力。國家的水利行政部門仍將負責水管單位,尤其是公益性水管單位資金配置的統籌規劃、組織實施、監督檢查等規范的活動。

正確合理地對水利工程進行性質分類,是建立管理資金配置體系的首要條件。水利工程按功能的性質,分為純公益性工程、準公益性工程和經營性工程,三者應實行不同的管理體制。純公益性工程的管理部門為事業單位,其管理運行維護經費要納入國家公共財政,經營性工程應根據企業的性質,按市場經濟的規則自收自支進行運行管理。而一般水利工程大多是綜合性的,既有公益性的,也包括經營性的功能,應合理界定,按收支兩條線運轉。

推行管養分離,適應市場經濟體制下水利工程單位內部良性運行機制[2]。工程管理和維修養護職能分離,維修養護工程可委托給獨立的水利工程維修養護單位即物業公司。水管單位和物業公司是合同關系,物業公司可進行其他單位的物業管理和多種經營,獨立生存,水管單位也減少了負擔。管養分離有助于精簡水管單位人員,減少成本,提高效率,專業的物業能提高管養水平。

加強水利工程多種經營,提高水利行業生存能力。在保證公益性水利工程管理資金需要的同時,經營性水利工程應根據自身特點和能力,充分利用其發電、供水、養殖、旅游、種植的優勢開展多種經營,在經營方式和制度上加大改革力度,適應市場機制,依水養水,使水利工程早日形成良性循環。

無論是政府撥付水管單位水管資金,還是水管單位向上級單位申請水管資金,以及水管單位向養護施工公司支付費用都需要有標準和定額,否則計劃分配的條件下會產生不公平。合理的水利工程管理費用預算體系是建立水管資金配置體系的基礎工作,它既要反映地區經濟發展的不同,又要反映地域氣候、地理等自然條件的差異。科學合理的水利工程管理費用預算體系應劃分為全國水利工程管理費用預算規范和地方水利工程管理費用預算規范兩大部分。全國規范是按全國行業平均水平制定的標準,主要適用于中央直屬水庫、水閘及河道等水利工程;地方規范是全國規范的補充,是按各省(市、區)平均水平制定的標準,主要適用于各地方的水利工程。水管資金配置不僅是撥付資金的問題,而是綜合考慮水利工程的功能、水管單位的性質、崗位設置、人員素質、國家財政和支付能力、地域的不同、經濟狀況差異等因素,保證管理資金有效使用的過程。

3 水利工程管理單位費用預算及控制思路

水管單位的工作按任務的不均衡性分為經常性的和間斷性的;按完成任務的主體分為自己完成和委托他人來完成;按任務性質分為基本工作和專項工作。水管單位的日常行政管理、技術管理、資產管理等要自己完成且是經常性的基本工作,通過定崗、定員來實現,其費用屬于一個單位的基本支出。 而水利工程的防汛、養護、修理及其他專項工作,屬于間斷性或專項工作,可委托他人或需申請專門經費,其費用屬于一個單位的項目支出。國務院體改辦《關于水利工程管理體制改革實施意見的通知》中指出:“純公益性水管單位,其編制內的在職人員經費、離退休人員經費、公用經費等基本支出由同級財政負擔。工程日常維修養護經費在水利工程維修養護資金中列支。”

根據《中央部門預算編制指南》和《水利事業費管理辦法》,結合水利工程管理工作的實際,對水管單位費用的構成進行調整和歸并,形成水利工程管理單位經費的預算和控制思路,水管單位根據“基本支出預算編制規定”的內容、取費標準和計算方法,并根據定員結構與人數計算基本支出預算,上級主管部門進行審查和批復。根據《實施意見》精神,將水利工程的日常維修養護劃分為養護項目與修理項目。對水利工程設施的巡視、檢查、報告以及工程遭受微小破壞的修復主要消耗的是人工費,而材料費、機械費消耗的很少,把這種經常性的工作項目稱作養護項目。把工作量較大,材料、機械費消耗多,并且工作量每年變化的項目稱作修理項目。基層水管單位一般在汛后進行檢查,確定養護修理的項目和工程量(有些項目需要設計),套用定額并計算項目預算,于年底前上報主管部門審查。上報主管部門根據總的養護修理費用和“總量控制、統籌安排、保證重點、嚴格標準”的原則,對項目的工程量、施工方法、項目預算等文件進行全面審查,批復養護修理預算。水管單位(或代理機構)根據批復的文件,組織力量(或招標)進行施工,一般要在汛前完成。

4 結語

發達地區和貧困地區的地方財政收入和支出水平存在較大的差異,對水利工程的養護維修投入的經費差距較大,制訂地方水利工程管理費用預算規范是必不可少且勢在必行的。本文有關水利工程管理費用預算問題的探討對于水利工程管理體制改革奠定相關基礎工作。

[1] 孫富行.水利工程管理資金配置方式[J].水利水電工程設計,2002,21(1):9-12.

[2] 李志強,魏智敏,盧雙寶.關于確保城市供水安全的對策思考[J].南水北調與水利科技,2007,5(2):9.