施工標準變化引發單價糾紛的法律對策分析

劉 正 王貴龍

由于國際經濟金融形勢的急劇變化,當前中國經濟下行壓力加大,已成為經濟運行中的主要矛盾。為抵御國際經濟環境對我國的不利影響,防止經濟增速過快下滑和出現大的波動,政府決定對宏觀經濟政策做出重大調整,推出了4萬億政府主導型投資計劃。4萬億投資計劃的構成中,鐵路、公路、機場、城鄉電網等基礎設施建設占其中的18 000億。可見未來幾年,我國基礎設施建設又將形成一波熱潮。

基礎設施建設由政府投資,由于其建設周期長,規模大,技術復雜,社會波及面廣,參建單位眾多,招投標文件內容往往不可能涵蓋實際建設中出現的所有問題。建設中經常發生實際地質構造與設計圖紙不符,招標文件中的施工標準、施工工藝不能滿足實際需要等情形。因此基礎設施建設施工中業主與承包方經常就材差、誤工損失、工程變更、搶工期增加費用、項目單價等發生糾紛,在給承包方以及業主帶來訴累的同時傷害了他們的建設積極性,影響了國家基礎設施建設項目的及時竣工,最終將會損害到國家利益。

基礎設施建設糾紛內容龐雜,限于篇幅,本文僅就實際建設施工中的某些項目施工標準不同于招標文件的要求從而引發的關于該項目的單價糾紛予以分析,并為解決該問題提供法律上的對策。

1 基建領域項目單價糾紛釋義

國家基礎設施建設必須經公開設計招標。在招標階段,業主下發招標文件,并在招標文件所附的技術規范中嚴格列明各施工項目的范圍、材料、一般要求、施工要求、質量檢驗等內容,承包方根據招標文件的要求在投標文件中承諾施工設備、施工標準以及施工組織方式,并據此在投標文件中詳細列明各施工細目的單價。待雙方簽訂施工合同之后即按照承包方在投標文件中列明的施工細目單價予以結算。所謂基建領域項目單價糾紛,是指由于承包方在實際施工中按照業主或監理的指示或因其他原因提高了招標文件所附技術規范或施工圖紙上某施工細目的施工標準,從而導致承包方在投標中關于該細目的報價不能準確反映實際施工標準所應對應單價而引發的糾紛。該糾紛產生的實質原因在于,投標文件中的項目施工標準發生了變化,單價卻未發生變化,也即在招投標文件以及技術規范中未列明此種情況下單價應否變化以及變化幅度如何確定的條款。

2 施工標準變化引發項目單價糾紛的成因

作為本文分析的引發項目單價糾紛的施工標準變化,其動因主要有勘測設計不夠詳盡,施工圖施工標準難以滿足實際施工需求;招標文件中對施工標準未做詳細規定,實際施工中業主發文細化施工標準;施工標準的絕對提高。

2.1 勘察設計不周導致的施工標準提高

設計質量對于工程控制起到很大的作用。建設工程施工標準提高,最初始也是最主要的原因就是勘察設計不周。勘察設計是工程施工的前提,合理精確的勘察設計對于減少工程施工標準變化的意義是不言而喻的。但由于在當前國家實行積極的財政政策的背景下,基礎設施建設工程往往立項快,可行性研究報告以及投資估算尚未十分精確的情況下即開始進行初步設計招標。該初步勘察設計往往不能精確反映投資估算以及實際施工現場地質情況,在此情況下提高施工標準往往變得不可避免。另外,一些勘察設計單位存在以下問題:1)質量意識不強,標準要求不高;2)違反基建程序,缺少嚴密組織論證;3)勘察設計深度不夠,設計考慮不周;4)保障體系不健全,缺少有效監控等。

2.2 業主細化施工標準導致的施工標準提高

實際施工中經常發生業主或業主通過監理向施工單位下發明確或細化施工標準的情況。這種情況一方面說明業主對基建工程質量的重視,另一方面也說明招標文件以及技術規范中對施工標準的規定不夠完善。業主或監理下發的明確施工標準的文件主要是在施工機械的標準以及質量,施工流程,作業規范等方面予以細化,其實這些內容完全可以在招標文件所附的技術規范中予以明確。實際施工中,業主細化施工標準并不必然意味著提高施工標準,業主也往往把細化施工標準理解成是招標文件中施工要求的題中之義;但施工方卻有理由認為細化施工標準提高了施工難度,這往往成為施工單位要求提高細目單價的理由。

2.3 施工標準的絕對提高

基建領域工程施工中,經常發生為了保證工程質量,就一些關鍵部位、關鍵工序提高工程施工標準的情況,這可稱之為施工標準的絕對提高。但對于發生工程施工標準絕對提高時工程細目單價該如何確定缺乏法律或合同規范,因此經常導致施工單位虛報單價的情形,從而引發工程單價糾紛。

3 施工標準變化引發項目單價糾紛的法律對策

針對施工標準變化引發項目單價糾紛的成因分析并結合基建工程單價糾紛的實務,提出如下施工標準變化引發項目單價糾紛的法律對策。

3.1 加強工程建設前期管理,勘察設計力求詳盡準確

1)項目立項時,應科學地編制可行性研究報告及投資估算,確保估算符合實際需求,并要求設計人員和業主緊密配合,考慮全面,結構設計合理,計算精確。嚴格按照批準的設計標準、范圍、內容和投資估算進行精心設計,防止隨意改變設計方案、提高標準。

2)應確立從事建設工程勘察設計活動的基本程序制度。從事建設工程勘察設計活動,應當堅持先勘察、后設計、再施工的原則。建設工程勘察設計必須嚴格執行工程建設強制性標準,鼓勵采用先進技術、先進工藝、先進設備、新型材料和現代管理方法。規定初步設計文件編制完成后應當向建設行政主管部門申請審查;施工圖設計文件編制完成后應當送施工圖審查單位審查。

3)應建立施工圖審查單位的認定和公示制度及信用檔案制度。施工圖審查單位應當按照國家規定申請認定,并按照認定的業務范圍承攬施工圖審查業務。負責認定的行政主管部門應當將其認定的施工圖審查單位及其業務范圍向社會公示。人民政府建設、交通、水利等行政主管部門應當建立勘察、設計單位和施工圖審查單位的信用檔案。

3.2 完善并細化招標文件中的技術規范

1)招投標文件中的技術規范條款應盡量將施工機械的標準以及質量,施工流程,作業規范等方面予以細化。業主必須下發細化施工標準時應參照施工單位在投標時的承諾,這樣可有效降低發生單價糾紛的概率。

2)建立施工標準量化制度,并規定在招標文件中。實際施工中,業主細化施工標準并不必然意味著提高施工標準,或者即便提高了施工標準其提高的幅度也不必然意味著施工成本的提高。因此,應建立施工標準量化制度,并應將足以引發單價提高的施工標準變化幅度予以明確,且根據實際情況確立施工標準變化幅度對應單價變化幅度的公式在招標文件中明確。施工標準的敘述應盡量采用工程量標準或物理學標準,避免采用機械規格、數量標準,采用工程量標準或物理學標準時既能保證施工達到技術要求,又能避免采用其他標準時施工單位以機械規格、數量、人工等提出提高單價的要求而引發糾紛。

國家基礎設施建設工程糾紛既是一個工程學問題又是一個管理學問題,但該問題的解決最終應落實到法律層面。

[1] [美]弗雷德里克.E.古爾德.建設工程管理[M].北京:清華大學出版社,2005.

[2] 周和生.建設項目全過程造價管理[M].天津:天津大學出版社,2008.