廣饒縣引黃灌區管理面臨的困境及出路探討

石秋菊

（廣饒縣水利局，山東 廣饒 257300）

廣饒縣地處黃河三角洲南端，耕地面積4.75萬hm2，有效灌溉面積4.74萬hm2，并形成了井灌區和引黃灌區兩大格局。小清河以南屬井灌區。小清河以北為引黃灌區，灌區轄 3鎮、4鄉、211個自然村，總人口 21.6萬人，耕地面積 2.47萬hm2，占全縣總耕地面積的 52%。因地下淺層無淡水，農田灌溉主要依靠引黃河水和小清河、支脈河客水。灌區內河網縱橫，土地肥沃，是糧食作物的主產區和大蒜種植基地。目前,廣饒縣引黃灌區管理狀況與水利作為國民經濟基礎產業的地位極不相稱，在水利建設管理中，存在著管理單位性質模糊、經費困難、工程重建輕管、管理手段低下等困難，嚴重制約了灌區的可持續發展。

1 引黃灌區管理面臨的困難

1.1 單位性質不清，管理模式不合適

引黃灌溉管理處定性為 “自收自支企業化管理的事業單位”。長期以來，沒有享受到企業單位自主經營、自我發展的優惠政策。所有水利工程都是為了防洪、排澇、農業灌溉和引水補源等修建的，社會公益性十分明顯。目前要求一個以承擔社會公益事業為主的水管單位按照企業管理的模式來運作顯然是不合適的。

1.2 水費收入減少

引黃灌溉管理處經費的唯一來源是水費收入。水費計收按上級文件執行。自成立至1999年，水費征收執行 《東營市水利工程水費計收和管理暫行辦法》，規定農業用水引黃自流灌溉工程以支渠進水口為計量點，每立方米為0.028元，水費的分配為由水管單位足額計收后，返還縣區50%作為清淤和管理費的補貼。2001年市物價局、市水利局轉發省物價局、省水利廳《關于調整東營市市屬引黃工程供水價格的通知》向農業供水價格調整為每立方米0.0552元，所征收水費全額上交。經積極協商，只給縣區每立方米0.0052元的手續費。水費征收政策調整，加之該縣農作物種植結構的調整，棉花種植面積增加，用水量減少，近幾年灌溉引黃用水量減少近50%，水費收入大大減少。

1.3 水費征收困難

農業水費自“水費糧”收取方式取消后，水費征收難的問題日益突出。特別是自2002年起受農村稅費改革，糧食、化肥、種子直補等惠農政策的影響，各鄉（鎮）也難以從農民手中繳齊，多數鄉（鎮）只好由鄉（鎮）財政負擔，引黃灌溉處每年的水費均不能從各鄉（鎮）按時征收到位，只能等年底由縣政府批準從財政平衡資金中坐扣。自2007年起，縣政府出臺文件不允許水費從財政平衡資金中坐扣，水費催繳難度加大，而市灌溉處和黃河管理部門要求先交費后提閘放水，致使調引水和河道工程管理工作非常被動，正常灌溉管理工作不能開展。

1.4 經費缺口大，水利工程設施重建輕管

水費收入下降；近幾年人員工資大幅上漲；工程管理范圍擴大，2006年，在編制人員沒有增加的情況下，接管了北水南調引水補源工程馬疃泵站、小劉莊泵站、張寨泵站3處泵站和9.6km的輸水渠道的運行管理任務，相應工程管理維修費用和看護費用增加。單位經費入不敷出。引黃引河工程的管理、泵站的維修保養、水工建筑物的看護管理、輸水渠道的養護、灌溉管理等均不能正常進行，致使工程有建無管，灌區水利工程正常運轉得不到保障。

1.5 人員結構失衡

目前，引黃灌溉管理處在編人員18人，其中50歲以上的7人，占總數38%；中專以下學歷 7人，占總數的38%；工人10人，占總數的55.5%。人員結構偏老齡化，文化層次較低，工程技術人員短缺，技術力量薄弱，無法滿足工程管理的基本要求。

1.6 工程設備落后，管理技術手段低下

灌區供水管理單位在很大程度上屬粗放型管理，勞動強度大，工作環境差，效率低。引水期間，對干渠堤防的巡護，干渠運行狀態，各干、支渠閘門的啟閉情況，都是靠人工巡視。由于干渠線路長，支渠多、閘門多，在夜間或天氣惡劣時，不能及時、準確、全面掌握灌溉運行情況。在調節水源、水量分配、計量供水上不能滿足需要。

2 引黃灌區管理的出路

2.1 對水管單位明確定性

廣饒縣引黃灌溉管理處不具備自收自支能力，且多以防洪、灌溉及引水補源生態工程為主要功能。因此，應將廣饒縣引黃灌溉管理處初步認定為社會公益類水管單位，定性為事業單位。對前期根據省政府、省水利廳和市政府開展的水利工程管理體制改革實施意見，盡快給予出臺定性。對其編制內的在職人員經費、公用經費等基本支出，由縣財政負擔；工程日常維修養護經費在水利工程維修養護資金中列支；大修及更新改造費用納入基本建設投資計劃。其所有行政事業性收費實行收支兩條線管理。離退休人員經費由勞動保障部門解決。

2.2 推行用水戶參與灌溉管理

2004年1 月，灌區成立了第一個灌溉協會（廣饒縣興農灌溉協會），項目區域灌溉面積326.67hm2，涉及2個行政村。自運行以來項目區域有了很大變化。一是農民有了主人翁的責任感，渠系建筑物完好率有所提高，基本不出現人為破壞現象；二是協會會員以主人翁身份參與管理，按章程自我約束，灌溉秩序好轉，縮短了灌溉周期；三是增強了群眾的水商品意識，自己掏錢買水，多用多交錢，少用少交錢，灌溉定額降低。四是用水協會收費到戶，減少了中間環節，避免了挪用水費和搭車收費等現象的發生，用水戶覺得水價真實、可信，提高了水費實收率?？稍诳偨Y前期成功經驗的基礎上，在花官楊王、洛程等渠系相對獨立，工程設施完好，水源有保障的地片逐步推開。對工程老化，設施不配套的地區不宜交給用水戶管理，這些工程應由政府扶持解決。

2.3 實行工程管養分離

由于諸多因素的影響，專業技術人員較少，技術力量薄弱，矛盾相當突出，形成了工程管理粗放，管理水平低、單位負擔重、管理成本高、工作效率低的局面。在對水管單位科學定崗和核定管理人員編制基礎上，使水管單位的管理人員相對專業化，獨立化，對工程管理有極大的好處。將水利工程維修養護業務和養護人員從水管單位剝離出來，組建專業化的維修養護企業，依托自身行業優勢，創造條件，參與市場競爭，在市場求生存、發展、壯大。

2.4 建立合理的水費計收機制

廣饒縣是個農業大縣，農業生產尤其是糧食生產效益低，人們把農業用水一直作為一項公益性事業來對待，一向對灌溉成本的支出不予重視，特別是受農村稅費改革、糧食、化肥、種子直補等惠農政策的影響，農戶對水費的收繳有一定的抵觸情緒?？紤]到用水戶對水費的實際承受能力，報上級主管部門批準，由市政府財政和縣財政給予一定的補貼，以保證灌區的良性運行，也有利于減輕農民負擔。引用黃河水灌溉成本大約10元/畝次，市財政和縣財政分別給予補貼 25%；引用小清河水灌溉按3.5元/畝次計收，因農戶要自行二級提水，成本較高，由縣政府全額補貼。在水費征收上，可從加強監督制約機制入手，建議上級領導將水費收繳工作納入對鄉（鎮）的年度考核目標，列為縣政府的專項督查內容。

2.5 加大權屬地開發利用

干渠、河道權屬地范圍內綠化工程要打破過去的統種、統管的傳統綠化模式，按照“誰種植，誰管理，誰受益”的原則，在借鑒前期支脈河、麻灣總干渠等重要河（渠）道水系綠化取得成效的基礎上，深入推進，在預備河流域屬權地內全部采用社會公開招標，大戶承包、租賃等方式實施水系綠化工程。改變過去有人植樹，無人管理，年年栽樹不見樹的狀況，實現權屬地工程效益、生態效益和經濟效益的同步發展。

2.6 采用科學先進的管理設施和手段

科學的量測設施是實行計量供水，按方收費的前提和基礎，是合理收費的具體體現。要引進先進管理設備，通過遙測系統，實現灌溉運行的自動化遠程監控，隨時掌握各支渠閘門的前后水位、流量、水量、各支渠閘門的運行狀態等。采用現代化的先進的管理手段有利于水資源的利用和管理，從而消除傳統的灌溉管理模式帶來的諸多弊病。可按照要求，隨時調整運行調度計劃，不受客觀條件的限制，能夠發揮出輸水干渠的最大效能。解決了依據引水控制建筑物，流量計算不精確的難題，對個別用水戶擅自偷提落閘現象也能及時發現制止。同時還能夠降低管理人員的勞動強度，改善工作環境，使水量計量更精確、公平，運行調度更科學合理。