國外規劃實施評價理論與方法及其在國內應用的研究進展

平宗莉,閆整

(山東建筑大學建筑城規學院,山東濟南 250101)

國外規劃實施評價理論與方法及其在國內應用的研究進展

平宗莉,閆整

(山東建筑大學建筑城規學院,山東濟南 250101)

在我國,修編土地利用總體規劃、城市總體規劃之前,開展對現行規劃實施情況的評價,已經納入規范的工作程序,與之相應,規劃實施評價研究逐漸成為關注的焦點。該文首先對國外規劃實施評價理論與方法進行簡要的介紹,再對國內開展的實證研究進行歸納分類,并做出簡要評述,以期為今后的規劃實施評價研究提供一些新的視角和參考。

土地利用規劃;城市規劃;實施評價;研究進展

修編土地利用總體規劃、城市總體規劃之前,開展對現行規劃實施評價,已經納入規范的工作程序。與之相應,規劃實施評價研究逐漸成為學術界關注的焦點、研究的熱點。國外,不存在類似于我國相對獨立的土地利用規劃體系,以政策分析為思想基礎的城市規劃實施評價研究開展較早,研究成果較為成熟;相比較而言,國內規劃實施評價研究起步較晚,主要借鑒國外的規劃實施評價理論與方法對不同類型及階段的規劃開展了實證研究,如土地利用規劃、城市總體規劃、控規、城市設計等,以期轉變以往規劃重編制輕實施的情況。

1 國外規劃實施評價理論與方法

規劃實施評價是指依據一定的標準,運用一定的方法,對規劃實施結果、過程進行分析、比較、綜合后作出的價值判斷。依據分析角度、研究對象的不同,大致可以分為 2種類型,即對規劃實施結果的評價和對規劃實施過程的評價。

1.1 規劃實施結果的評價

規劃實施結果的評價關注于規劃編制成果是否得到落實,主要是對已付諸實施的規劃,在實施了一段時間之后所形成的結果與編制成果之間的對應關系。研究分析的重點相應集中于采用實證技術的方法對規劃編制成果中制定的控制要素與引導標準實施前、后的關系比對。

評價分析方法主要有兩種:一是強調實施結果與編制成果的契合度,要求可供操作的決策、實施的步驟和具體的結果與規劃中相應的表述完全一致,并且認為規劃實施一旦獲得成功,那么整個規劃以及規劃程序都是成功的;二是強調規劃的基本意圖和城市發展的框架,而不是在評價規劃實施情況時單純用規劃圖與現實各項設施的地理位置進行一一對照。

1.2 規劃實施過程的評價

伴隨著規劃理念和思想的進步,逐漸認識到規劃實施過程中存在不確定性,實施環境也復雜多變,編制成果與實施結果之間存在偏差并不表示規劃是失敗的,20世紀 80年代中期規劃的實施評價研究強調了關注規劃以及政策制訂和實施的過程,即對規劃實施過程進行評價。

A lexander和 Faludi(1989)將規劃、政策、項目、程序、可操作性的決議、實施、實施的結果和影響等多項要素一并考慮,建立了規劃與政策的評價框架體系(PPIP);Patsy Healey在 1985年對英國曼徹斯特地區的規劃政策研究中選取了 23個相關案例進行研究。雖然 2項研究方法不盡相同,但是都強調了規劃實施過程的評價研究重點在于規劃制定的環境和背景、實施機制和程序、產生結果的要素和條件。

由于規劃的實施過程中不確定性因素的存在,實施環境復雜多變,規劃實施過程的分析研究并未建立普遍適用的分析方法。

2 國內規劃實施研究進展

2.1 規劃實施結果的評價

2.1.1 城市(地區)整體作為研究對象

(1)土地利用規劃

當前,土地利用規劃實施評價研究主要集中于規劃控制指標的分析研究,以建立土地利用規劃實施評價的指標體系,并嘗試多種數學方法或建模分析,通過定量的分析方法對土地利用規劃實施情況進行綜合評價為代表。國土資源部下發的相關文件對土地利用總體規劃的實施評價內容以及任務提出了要求,針對規劃實施結果的評價研究內容大多在要求的基礎上進行拓展,鑒于研究的側重點以及對評價對象認識的不同,指標體系所包含的內容并不完全相同:政策執行情況 (控制指標)、土地利用程度(非控制指標)、規劃方案實施效果和社會影響、規劃實施后經濟、社會和生態效益[1],規劃目標實現程度、規劃社會認知、規劃實施效益[2]。評價指標體系中權重的確定一般采用加權法、層次分析法、特爾菲法等,并沒有統一的判別標準,受人為主觀性影響較大。評價標準基本都是以實施結果與編制成果的契合度為標準,強調一致性[3,4]。

(2)城市規劃

由于政府相關文件對城市規劃實施評價研究并未作出進一步的界定以及要求,規劃實施結果的評價也沒有統一的評價要素,不同層面的城市規劃的研究內容側重點有所不同。總體規劃層面實施評價的內容和重點在于空間組織與用地布局、功能定位、規模控制等城市層面宏觀問題的落實與實現,分析方法以定性探討規劃目標與實施結果是否一致。詳細規劃層面是管理實施型規劃,規劃的主要內容就是對具體地塊的土地利用和建設提出控制指標,因此規劃實施評價的重點就是采用定量定性相結合的分析方法在空間上、數量上規劃控制指標與實施情況的對比分析,如地塊劃分、用地性質、容積率、建筑密度、綠地率、建筑高度、設施配套[5]。已開展的實證研究評價的標準大多數是強調實施結果與編制成果的完全一致;也有以是否體現了規劃方案的主要意圖,保障公眾利益作為評價標準[6]。

城市設計層面的實施評價內容以及重點則在于以定性描述的方法對公共空間組織方面內容的落實分析,如建成環境形態(土地使用模式、空間結構與城市肌理、街道模式、建筑形態、開放空間、天際線)和城市空間公共領域質量(土地使用、道路交通、城市公共空間、城市歷史文脈、城市公共意象)[7]。評價的標準均是強調實施結果與編制成果的一致性。

2.1.2 局部地塊作為研究對象

城市規劃實施評價研究方式較為靈活,有以局部地塊作為研究對象探討某一方面規劃控制要求的實施情況。但無論是城市 (地區)整體還是局部地塊,雖然規劃實施評價研究的范圍不同,評價研究的內容都大致相同,評價標準大都是強調實施結果與編制成果的一致性。

總體規劃層面:通過對使用者、專家進行問卷調查、訪談以及現場觀察等研究分析方法得出北京大柵欄地區(1.27 km2)“未能實現《北京市城市總體規劃(1993年版)》中確定的功能定位”的結論[8]。

詳細規劃層面:選取了長沙市域范圍內近期開發建設的 13個大型房地產開發項目 (建筑面積均為 10萬m2以上),對用地性質、容積率、人口容量 3個指標的項目實際開發狀況與控規的控制情況進行了對比分析[9]。

城市設計層面:選取《上海靜安寺地區城市設計》實施 10年后一個基本建成的街坊,對公共空間組織的控制要求與實施結果進行對比分析[10]。

2.2 規劃實施過程的評價

與規劃實施結果的評價豐碩的實證研究成果相比,規劃實施過程評價的實證研究開展較晚,成果較少,但學術界也開展了積極有益的探索。無論規劃內容是城市規劃還是土地利用總體規劃,規劃實施評價的研究范圍是城市(地區)整體還是局部地塊,對于規劃實施過程及其機制的分析研究選取的研究內容大體相同,重點在于規劃制定的環境和背景、實施管理機制和規劃實施過程中各行動主體所發揮的作用。

2.2.1 城市(地區)整體作為研究對象

(1)土地利用規劃。土地利用規劃在規劃實施過程及其機制的實證研究很少,僅少數指標體系會通過部分分項指標得以體現,探討的重點在于規劃實施管理機制以及實施環境方面的分析,如規劃實施環境分析、規劃實施管理的有效性[11]、規劃實施保障制度[12]。

(2)城市規劃。與土地利用規劃相比,城市規劃在規劃實施過程及其機制方面的研究內容較為廣泛,不僅包含了規劃實施管理機制方面的研究[13],還涵蓋了管理者在規劃編制和管理實踐中發揮的作用[7]。

2.2.2 局部地塊作為研究對象

與城市規劃實施結果的評價一致,城市規劃實施過程的評價同樣也有以局部地塊做為研究對象探討實施結果產生的原因、要素和條件。例如,通過回顧“成都金牛迎賓大道綠化帶侵占,不符合審批的《高科技產業開發區控制性詳細規劃》”事件發展的過程,深入剖析了城市規劃實施過程中的各種權力作用。

2.3 實施效果

綜上所述,從國外規劃實施評價理論在國內實證研究情況來看,主要是在以下 3個方面上展開:

(1)在研究類型上,無論是城市規劃還是土地利用總體規劃,多數偏向對規劃實施結果進行評價,對于規劃實施內容以及過程機制的評價研究較少涉及。規劃實施結果的評價標準大多強調規劃目標與實施結果的一致性,并未考慮到編制成果與實施結果之間存在偏差并不必然表示規劃是失敗的。

(2)在研究對象上,規劃實施評價在城市規劃與土地利用規劃的總體規劃層面研究成果較為豐碩,在城市規劃的詳細規劃、城市設計等層面也有所涉及[14]。

(3)在研究范圍以及研究內容上,城市規劃無論研究范圍是城市(地區)整體還是局部地塊,研究內容以及分析方法大致相同,不同層面的城市規劃的研究要素側重點有所不同,并沒有統一的評價標準。土地利用規劃實施評價都是將城市 (地區)整體作為研究范圍,通過建立指標體系來實現評價分析,基本的研究內容大體相同,與政府相關文件的要求一致。

3 結語

通過對規劃實施效果進行科學有效、切合實際的評價總結,可以有效提高規劃修編的針對性,全面衡量規劃制定的控制要素與引導標準是否符合城市發展的目標和實際需要,分析規劃編制成果與實施結果之間存在差異性的原因,獲取相關實踐經驗,從而有利于后繼規劃的有效實施。

規劃實施評價研究已經遠遠超出了單純的規劃技術領域,而更多屬于城市范圍的社會問題,是一個龐雜的學術領域和一項復雜而艱辛的工作,需要更多相關領域學者的關注。目前,國內的學術界對國外規劃實施評價理論與方法運用于國內規劃實證研究還處在初步實踐階段,對規劃實施評價的認識以及實踐經驗還存在不足,需要人們在對國內外經驗借鑒的基礎上,結合我國的實際,對規劃實施評價研究展開更為深入廣泛的研究。

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Eva lua tion Theory and M ethods on Carry ing ou t Foreign Plan and Research Progress Ga ined in ItsApp lica tion in Ch ina

PING Zongli,YAN Zheng
(A rchitecture and U rban Planning Co llege of Shandong Construction University,Shandong Jinan 250101,China)

.In China,before the revision of land use p lanning and u rban p lanning,evaluation to the existing p lanning has been incorporated into standardizedwork p rocedures.Correspondingly,research on evaluation of p lanning im p lem entation becom e the focus.In thispaper,foreign theo ry andm ethodson evaluation of p lanning im p lem entation has firstly been briefly introduced,then its app lication in China has been c lassified and introduced briefly.It w illp rovide som e new perspectivesand literature referencesof evaluation of p lanning imp lem entation for the further research.

Land use p lanning;urrban p lanning;evaluation of im p lem entation;research p rogress

book=2,ebook=121

F301.2

A

2009-11-18;

2010-02-26;編輯:陶衛衛

平宗莉(1984—),女,山東梁山人,碩士研究生,主要從事城市規劃與設計研究;E-m ail:xiao li0424@126.com。