簡析煙臺市土地儲備工作的合理定位

范喜秋,常梅

(煙臺市國土資源局,山東煙臺 264003)

簡析煙臺市土地儲備工作的合理定位

范喜秋,常梅

(煙臺市國土資源局,山東煙臺 264003)

土地儲備可以提高政府對土地市場的調控能力,該文結合煙臺市土地儲備工作的調查研究,建議在分析土地儲備風險的同時,確定土地儲備的合理定位,完善風險防范機制,增加政府收益,避免國有資產流失。

土地儲備;風險分析;合理定位;山東煙臺

土地儲備與公開交易作為土地使用制度的一項重大改革,是市場經濟體制下,土地管理的必然要求。在我國作為一項創新制度,土地儲備工作自2000年以來在全國各地大規模展開,并積累了一定的經驗,出臺了一系列規章制度,但是自 2008年下半年全球金融危機爆發以來,各地又重新提出對土地儲備工作如何定位,以防范各類風險,切實對房地產市場起到調控作用。對此,煙臺市積極應對,努力做好土地儲備工作,并取得了一定實效。

1 土地儲備風險分析

土地儲備工作需要巨額資金支持。目前各地土地儲備資金主要有政府財政撥款、儲備中心自有資金和銀行貸款 3個來源。由于政府撥款與自有資金極其有限,絕大部分資金都來源于銀行貸款,土地經營過程中不可避免地存在一定的風險。

(1)國際國內大環境變化帶來的風險。進入 21世紀以來,我國經濟發展一直處于較高的增長期,各行各業對土地需求比較旺盛,政府的儲備土地一直供不應求。但自 2008年下半年金融危機爆發以來,市場環境發生改變,財力較弱的一些地方政府面臨銀行還貸壓力和因房屋交易量下降帶來的稅收壓力,同時已儲備土地短期不能變現,導致已安排的基礎設施建設項目資金預算無法落實,給城市建設帶來嚴重后果。

(2)規劃風險。土地儲備的經濟效益很大程度上受規劃用地性質、容積率等指標限制,規劃的不確定性或隨意性都可能引起土地儲備風險[1]。其中用地性質的不確定性風險最大。由于政府指令性要求,往往在規劃沒有確定的情況下實施土地儲備,這種情況下很容易出現已儲備的土地規劃為綠地、道路或學校等現象,使儲備成本無法收回。容積率指標的不確定性也存在一定風險。2003年下半年,煙臺市土地儲備中心曾儲備過一宗土地,當時規劃給出的容積率為 1.2,經測算,按 1 400萬元將宗地儲備后,政府至少有 200萬元的純收益,并于當年對宗地進行了掛牌出讓,以 1 600萬元成交。隨后,土地競得人便著手規劃方案的設計,由于宗地周邊的居民以交通不便為由要求在宗地北側預留 10m的規劃路,經協調無果后,規劃部門只好按要求預留了道路,這樣該宗地最終的建筑容積率只達到了 1.0。土地競得人提出必須核減出讓金,為維護土地儲備及公開交易制度的嚴肅性,經市政府同意將出讓金調整為 1 300萬元,而政府由原來的收益 200萬元變成虧損 100萬元。還有一種情況就是有的開發商在競得土地使用權后,如數繳納成交時的土地出讓金,便可申領《國有土地使用證》,領取土地證后又調整了規劃設計方案,增加了建筑面積,各相關部門在競得人出具了土地證及規劃手續后便為其辦理開工及房屋預售等手續,這樣開發商不用補繳土地出讓金便可對競得宗地進行開發銷售,造成政府收益的變相流失,對房地產市場造成隱形沖擊。

(3)因不可預見因素造成的重復投入風險。目前各地都在加大對城市建設的投入,而城市建筑資金主要來源于土地儲備收益,各地儲備機構都面臨著人員少、任務重的困難,為確保籌措足夠的城市建設資金,在具體工作中往往只看重速度與數量,無法做到細之又細,而土地儲備工作的不可預見因素又大量存在[2]。煙臺市就多次遇到了此類情況,有的宗地以凈地出讓后,卻發現地下有排污河、高壓線路、以及碉堡等軍用設施,要對宗地開發必須投入大量資金對上述設施進行改造或拆除,由于在土地儲備制度實施初期,土地儲備中心在制定出讓文件時對這種情況沒有考慮,這部分資金只能由出讓人承擔,這種重復投入直接影響了土地儲備收益。

(4)經濟效益與社會效益失衡風險。土地儲備作為一種政府行為,其追求的不止是經濟效益,同時要兼顧環境治理、改善居住條件、促進地方發展等多方面利益,其效益是綜合性的。如果各種效益間的平衡與協調被打破,就可能導致產生土地儲備效益風險。單純為了追求經濟效益,加速推進土地儲備及公開出讓工作,雖然加速了城市化與工業化的發展,但同時也加速了生態環境的破壞。土地出讓開發后,隨之會有工業、商業、生活等多方面活動,城市的水資源、綠地資源、教育資源、公共施設等能否滿足這些活動的需要,都存在風險,因此必須兼顧經濟效益與社會效益。

此外,在土地儲備過程中牽涉到失地農民安置補償問題,拆遷安置補償過程中很難做到使全部失地農民滿意,如果不能合理處置,可能引起因土地征用、征收、拆遷引起的群眾上訪、鬧事等,增加影響社會穩定的風險。

2 合理定位土地儲備制度

土地儲備制度的目標定位注定了土地儲備機構的雙重職能定位,土地儲備機構既是土地經營者,又是土地管理者;既承擔著為政府獲取更多土地收益的義務,同時還肩負著調節土地市場、實施城市規劃,改善城市環境等公共社會職責。作為經營者,追求的是利潤最大化;作為管理者,追求的是社會效益最大化。因為土地儲備工作涉及方方面面,既有與規劃、建設、財政、房管等政府部門的協調,又需要與銀行等部門協調落實儲備資金等問題,土地儲備機構主要是代表政府行使職權,決不能把他等同于一般的用地單位,更不能作為一個大的房地產開發商來對待[3]。對此,煙臺市實行土地儲備工作的是雙重管理模式,土地儲備機構既隸屬于市國土資源局,同時,市政府又專門成立了分管副市長為組長,規劃、建設、國土、房管、財政、發改、人防、區政府等部門負責人為成員的市區房地產開發管理領導小組,直接對土地儲備工作進行決策、調度。每出讓一個批次,在土地收儲及出讓前都需要經過市區房地產領導小組集體研究通過,并形成會議紀要。紀要下發后,由土地資產經營中心與各行政科室共同辦理具體的土地使用權收回 (購)手續,宗地出讓成交后,共同辦理供地手續。由于定位合理,程序規范,該市自 2003初正式拍賣第一宗土地以來,市中心區(芝罘、萊山)的招拍掛出讓土地純收益保持了連年增長,2007年政府純收益已高達 40多億元。

3 完善土地儲備風險防范機制

自 2008年世界金融危機爆發,地產市場進入低谷,煙臺市房地產市場也進入持續低迷期,全年招拍掛純收益急劇萎縮。對此,該市土地儲備部門積極轉變工作思路,充分利用國家采取適度寬松貨幣政策的有利時機,進一步加大儲備和融資力度,僅2008年底,該市中心區就融資 20多億元,完成土地儲備近萬畝,為市場好轉爭取了主動。2009年上半年,該市加大了土地推介力度,依托煙臺宜居與優良投資環境品牌,將部分有影響力的地塊進行開發整理和策劃包裝,并制成宣傳手冊,向全國 2 000余家房地產企業進行了郵寄,取得了良好效果,先后引進了萬科、越秀等一批國內知名開發商,實現政府土地純收益近 40億元,土地市場呈現積極向好的態勢[4]。

(1)建立完善的規章制度。經營性土地實行公開出讓是新形勢下土地管理機制的創新,涉及到重大利益關系的調整,需要多方配合聯動,必須從抓建章立制入手,對土地資源的配置方式進行改革、規范。煙臺市經過積極探索,認真研究,根據上級有關政策并借鑒外地先進經驗,先后制定并由市政府發布實施了《煙臺市土地儲備辦法》、《關于加強市區土地資產經營工作的意見》、《煙臺市市區土地征購補償安置暫行規定》、《關于經營性用地歷史遺留問題的處置意見》等規范性文件。該市還針對舊村改造工作中因補償標準偏低,村民不配合,甚至上訪、鬧事的現象,廣泛調研,多次召集相關單位反復論證,對《煙臺市市區土地征購補償安置暫行規定》進行了重新修改,適當調高了拆遷補償標準,增大了開發企業的利潤空間,合理平衡了各方面的利益關系,調動了舊村(城)居民、開發企業參與舊村(城)改造的積極性,消除了社會不穩定因素;為避免宗地出讓后,隨意調整規劃的現象,該市規定凡是招拍掛出讓的土地均不得再調增建筑面積,并以會議紀要的形式下發各相關部門。對于前段已出讓宗地增加面積部分的土地出讓金也規定了合理的收繳方法,由規劃、建設、房管等部門共同把關,在沒按規定補交土地出讓金前,不予辦理開工及房產預售手續,從源頭上杜絕了政府收益的變相流失;另一方面為了改變因開發成本等原因造成的宗地使用強度達不到公告指標而使政府被動的局面,該市在出讓文件中明確規定即使最終批準的規劃建筑面積少于公告的建筑面積,土地出讓金也不再調整;為避免因不可預見因素引起的重復投入現象,在出讓文件中也明確規定,如宗地內有地下河道和地上、地下各種管線等影響宗地開發建設需搬遷改造的,由競得人自行負責,并承擔相關費用。

(2)理順管理體制。根據國家有關法律政策規定和市場化配置土地資源的需要,2002年 6月市政府批準成立正處級的市土地資產經營中心,7月份專門成立了以分管副市長為組長的市區房地產開發管理領導小組,全面負責對市區經營性用地的儲備及公開出讓等重大事項進行決策、調度。經營中心在市國土資源局設置了土地公開交易大廳,建立了市區土地交易有形市場,為市區土地儲備及公開出讓工作的全面展開創造了必要的條件;針對部分縣市區前段在土地使用權公開出讓過程中沒有嚴格按程序依法操作或者對部分宗地競買條件界定不清,以致引起一些法律糾紛,在社會上產生不良影響的實際情況將五區經營性用地的土地使用權公開出讓工作全部納入市級統一管理,進一步規范了市區經營性用地公開出讓工作。

(3)做好宣傳工作。為了使廣大市民特別是開發商、開發企業能夠認同、理解和支持土地儲備及公開出讓工作,該市結合土地使用權公開出讓活動,經常在報刊、電臺、電視臺、網絡等多種新聞媒體,對土地收儲和公開出讓工作進行宣傳,收到了較好的效果。經過多方面共同努力,到目前舊城區企業用地自行開發、打著舊村改造旗號在集體土地上建商品房以及以建設經濟適用房的名義搞經營性房地產開發等問題已得到全面遏制,經營性用地公開出讓政策得到了社會各階層的認可和贊成。開發企業和開發商也由過去的跑領導、找市長到現在關心媒體、關注市場。

(4)制定科學的操作程序。收到土地儲備申請或由政府批示后,首先要到規劃部門劃定用地范圍,申請規劃指標,待用地性質確定后,再進入正式的儲備程序。根據評估結果在與原用地單位充分協商的基礎上確定補償價格,同時對宗地進行效益分析,形成綜合處置意見,上報市區房地產開發管理領導小組集體研究,并將研究結果形成會議紀要,根據紀要精神與原用地單位簽訂土地收回 (購)協議,發布出讓公告,確定土地競得人,辦理土地出讓手續。

(5)建立土地儲備基金。為提高土地儲備中心的還貸能力,必須保障資金的良性運轉。經市政府協調,財政部門同意將土地純收益的 20%返還經營中心,以建立土地儲備專項基金,由經營中心統一運作,以便滾動發展。

(6)制定科學的儲備計劃。為切實起到對房地產市場的調控作用,每年都根據城市建設需要和房地產市場需求情況制定合理的土地儲備及出讓規模,經市區房地產開發管理領導小組集體研究,一經確定,則嚴格按計劃執行。

4 結論

通過對煙臺市土地儲備與公開交易的調查研究,對土地儲備的各種風險的分析,強調了土地儲備制度合理定位的重要性。土地儲備風險防范機制的各種措施的實施,為煙臺市土地市場儲備的定位提供了良好的理論支持。

[1] 任奎,周生路,張紅富,等.城市土地儲備規劃風險評價研究[J].中國土地科學,2008,22(1):20-23.

[2] 光華.城市土地儲備制度:問題·風險與對策[J].安徽農業科學,2006,46(17):4451-4452.

[3] 吳次芳,譚永忠.我國城市土地領域儲備的幾個問題[J].城市問題,2002,(5):62-65.

[4] 鄭璐璐,張魯府.煙臺市城市土地持續利用評價[J].山東國土資源,2008,24(12):27-29.

Ana lysison Reasonab le Position ing of Land ReserveW ork in Yan ta iC ity

FAN Xiqiu,CHANGM ei
(YantaiBureau of Land and Resources,Shandong Yantai264003,China)

Land reserve can increase government’s ability to regulate and control landm arket.In thispaper,com biningw ith survey and study of land reservework in Yantai city,it is suggested thaton the basisanalyzing of the risk of land reserve,reasonable land reservespositioning should be determ ined,risk p reventionmechanism should be imp roved and governm en t revenues shou ld be increased to avoid the lossof state assets.

Land reserve;risk analysis;reasonable positioning;Yantai in Shandong p rovince

book=2,ebook=109

F301.12

A

2009-12-29;

2010-01-11;編輯:王秀元

范喜秋(1970—),男,山東棲霞人,工程師,主要從事國土資源管理工作;E-m ail:fxqfld@163.com。