新型農村社區建設與土地管理若干問題初探

王建業

(曲阜市國土資源局,山東曲阜 273100)

新型農村社區建設與土地管理若干問題初探

王建業

(曲阜市國土資源局,山東曲阜 273100)

積極推進農村社區建設,健全新型社區管理和服務體制,是中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定。文章分析了農村新型社區的建設與土地管理的矛盾,建議必須處理好新型農村社區建設與城鄉建設用地增減掛鉤的關系,處理好土地權屬等關系。

農村社區建設;土地管理;社會穩定

中共十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確指出:“積極推進農村社區建設,健全新型社區管理和服務體制,把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”的目標。山東省政府也在《關于推進農村住房建設與危房改造的意見》中提出:“以拉動投資、擴大內需、改善民生為主線,以加快城鎮化進程、推動新農村建設、促進城鄉一體化為目標,堅持政府統籌、科學規劃、政策引導、市場運作,尊重農民意愿,發揮農民主體作用,實施農村新居建設工程,有序開展農村危房改造,節約集約用地,協同推進城市和小城鎮建設、農村基礎設施和環境建設、農村新型社區建設、農村社會保障體系建設、農村扶貧開發,加快改善農村居民住房條件和生活環境,促進農村精神文明建設,促進經濟平穩較快增長,促進社會和諧穩定”[1]。在上一輪土地利用總體規劃執行期末,新增建設用地指標和農用地轉用計劃指標非常緊張的關鍵時期,國土資源管理部門在新型農村社區建設大潮中處理好管制和供應的關系,是實現“保增長、保紅線,促穩定、促發展”目標的關鍵[2]。

1 新型農村社區建設與城鄉建設用地增減掛鉤的關系

許多新型農村社區建設急需用地,卻遭遇了既不符合土地利用總體規劃又無新增建設用地計劃指標可用的尷尬局面。有些地方認為依靠城鄉建設用地增減掛鉤,不僅可以解決社區建設的用地指標問題,還有可能節省部分用地指標用于城市建設,一舉兩得;甚至有些地方提出了“要充分利用好掛鉤政策,只要是農村社區建設就先掛上鉤”的口號。

城鄉建設用地增減掛鉤政策的意義在于調整優化城鄉用地結構和布局,促進土地資源的集約節約和可持續利用,緩解建設用地供需矛盾,改善農民生產生活條件,統籌城鄉發展,推進社會主義新農村建設。掛鉤政策運用得當確實可以為新型農村社區建設添色不少,但是一哄而上、片面追求指標和補助資金、大拆大建、強制拆遷、只建不拆造成新的浪費實屬不該。

(1)沒有合法權屬來源和未經合法批準的建設用地不適用掛鉤政策。有些地方存在一些近幾年未經批準在耕地上非法建設的住宅、鄉鎮企業、磚瓦窯場和取土采礦場地等,此類建設用地應拆除復耕,但不能申報掛鉤項目。

(2)城鎮規劃區內的農村建設用地不適用掛鉤政策。城鎮規劃區內的村莊可以在符合土地利用總體規劃和城鎮規劃的前提下利用原有舊村址或新增建設用地進行新型農村社區建設。通過提高集約節約用地水平節余的土地可以流轉用于城鎮建設,但不適宜復耕,因為城鎮規劃區內的存量建設用地恢復耕作是不經濟的。

(3)采煤塌陷區的搬遷舊村址在穩沉之前也不適合申報掛鉤項目。在塌陷區域穩沉之前可以根據預測的沉降程度采取一些簡單有效的治理措施,但不適合投入過多的治理資金,更不能申報掛鉤項目。

(4)新型農村社區建設中拆遷規模較大、3年內不能全部完成規劃復耕任務的應分批申報實施。

只有按照規劃確實不宜再作為建設用地利用又具備恢復耕作條件的合法建設用地才最適合申報掛鉤項目;城鎮規劃區外通過新農村社區建設確實可以節余部分建設用地的也可申報掛鉤項目;但不能節余建設用地或不能按時完成復耕任務的不應申報掛鉤項目。

2 新型農村社區建設與新一輪土地利用總體規劃修編的關系

《山東省土地利用總體規劃 (2006—2020年)》已獲國務院批準。縣、鄉級新一輪土地利用總體規劃的修編工作也在進行中。此次規劃修編的突出特點就是嚴格保護耕地,集約節約用地。一方面要保吃飯,保 18億畝耕地紅線;另一方面又要促發展。在當前工業化、城鎮化的快速發展時期,對土地特別是耕地的占用需求量又比較大,加之適宜開發為耕地的后備資源日益匱乏;因此,解決發展用地問題的根本出路在于節約集約用地。新一輪規劃修編只能在適度安排新增建設用地規模,重點保障交通、能源、水利等重點建設的基礎上,加大對存量建設用地的盤活力度,提高土地利用效率,優化配置城鎮、工礦用地,整合規范農村集體建設用地;充分利用未利用土地積極拓展建設用地新空間來緩解用地的矛盾,滿足發展的用地需求。

(1)新型農村社區建設應當規劃先行。結合新一輪土地利用總體規劃修編,編制好縣域村鎮體系規劃,合理確定中心鎮、一般鄉鎮、各類村莊的區位和規模,合理安排農田保護、生態涵養、基礎設施、產業發展等空間布局。

(2)新型農村社區建設應當堅持保護耕地、集約節約用地原則。通過合村并點、治理空心村等多種形式,充分利用原有舊村址和荒地劣地,不占或少占耕地。加大政策引導和重點扶持力度,提高農民建新拆舊的積極性。在壓縮農村居住用地面積的同時,整治廢棄磚瓦窯場等獨立建設用地,引導鄉鎮企業向產業園區集中。

(3)確需占用耕地和基本農田集中建設的農村社區應當在新一輪土地利用總體規劃修編的過程中,確定好新的土地利用結構與布局,預留出適當的建設空間,并與建設、環保等其他行業規劃協調一致[3]。選址時應充分考慮基礎設施的配套、交通便利、生態協調等因素,避開地質災害易發區、泄洪區、生態保護區,避開規劃的交通、能源、水利等基礎設施,避免壓覆重要礦藏,以免造成二次搬遷。

一些地方在新農村社區建設中,為降低拆遷難度,不愿利用舊村址,轉向占地成本較低的耕地進行建設,不顧國家三令五申,借規劃修編之機,大規模地調整基本農田;更有甚者,打著符合新一輪土地利用總體規劃的幌子為占用基本農田建設的新型農村社區辦理用地預審和項目審批。這種做法勢必會造成占好補劣、建新不拆舊的問題日趨嚴重,甚至可能引發新的圈占土地熱潮。

3 新型農村社區建設與土地權屬管理的關系

新型農村社區建設可能涉及集體經濟組織和農村村民之間的權屬調整。其調整應當充分保障當地農民權益不受侵害,堅持民主自治和平等協商原則。

(1)新型農村社區建設使用土地權屬問題。城中村和城邊村采用商業模式進行整體開發建設的社區,應當使用國有土地;用于安置本村村民的土地可以劃撥方式取得,并按經濟適用房的政策管理;用于商業開發的土地應以“招、拍、掛”出讓方式取得。村民集資建房或自建住房可以使用集體土地[4]。

(2)新型農村社區建設中涉及合村并點的村莊,可以集體經濟組織為單位通過交換土地的方式在新型農村社區規劃建設區域內集中建設住房。交換的土地應經縣級人民政府批準后進行變更登記。

(3)在新型農村社區建設中,使用集體土地建設的房屋不得出售給城鎮居民,原則上不對本社區以外的居民出售。

4 新型農村社區建設與用地審批管理的關系

(1)新型農村社區建設項目在辦理項目審批或核準前應先取得用地預審文件;在辦理建設項目開工手續之前應先取得用地批準文件或土地使用權證書,不可以預審文件代替用地審批。

(2)新型農村社區建設中,采取房地產開發模式運作的須辦理土地征收手續;涉及農用地轉用的要辦理農轉用手續,已獲批準城鄉建設用地增減掛鉤項目的農村社區用地,不需另行辦理農轉用手續;涉及集體建設用地權屬調整的要辦理宅基地或集體建設用地審批手續。

(3)新型農村社區建設用地的供應,應當參照農村宅基地管理的模式,繼續堅持一戶一宅和審批公示制度。地方政府和國土資源部門應當嚴格用地審批制度,加大執法監管力度,杜絕未批先建、邊報邊建等違法違規現象出現,避免小產權房和集體土地開發房地產現象卷土重來。

5 結論

該文分析了新型農村社區建設與城鄉建設用地增減掛鉤、新一輪土地利用總體規劃修編、土地權屬管理以及用地審批管理之間的關系,提出在新型農村社區建設中只有正確處理好管制和供應的關系,才能真正實現“保增長、保紅線,促穩定、促發展”的目標。

[1] 山東省人民政府.山東省人民政府關于推進農村住房建設與危房改造的意見[J].山東政報,2009,(7):4-7.

[2] 張月英.對農村社區建設中土地管理問題的思考[J].浙江國土資源,2007,(9):42-44.

[3] 陳桂玲.對鄒平縣新一輪土地利用總體規劃修編的思考[J].山東國土資源,2009,25(6):12-18.

[4] 王業恒.加強土地權屬管理的幾點建議[J].山東國土資源, 2008,24(12):7-8.

Pr im ary Study on New Type Rura lComm un ity Construction and LandM anagem en t

WANG Jianye
(Qufu Bureau of Land and Resources,ShandongQufu 273100,China)

Actively p romoting the construction of rural comm unities and imp roving the new comm unitymanagement and service system is aie an important decisionsmade by CPC CentralComm ittee on building a socialist harmonious society.In thispaper,conflictsbetween new type rural comm unities construction and land and resourcesm anagem ent are analyzed.It is recommended that the relationship between new type rural community construction and urban and rural construction sites should be conducted well,and land ownership shou ld be conducted aswell.

Rural comm unity developm ent;landm anagem ent;social stability

book=2,ebook=70

F301.1

A

2009-10-13;

2010-01-11;編輯:王秀元

王建業(1981—),男,山東魚臺人,助理工程師,主要從事國土資源管理工作;E-m ail:8583524@163.com。