關于當前我國金融體系改革發展方向的思考

谷亞光

（中央民族大學當代中國經濟研究所，北京市100081）

金融危機以來，為增強我國金融業防范風險的能力，壯大金融業整體實力，我國金融改革步伐明顯加快。在銀行體系內，國有商業銀行陸續上市，城市商業銀行紛紛成立，外資商業銀行政策逐步放開；在證券體系內，創業板市場、股指期貨和融資融券漸次推出，合格的境外機構投資者（QFII）與合格的境內機構投資者（QDII）認定機制成功建立；在保險體系內，國有保險公司改制成功，外資保險公司進入中國的步伐加快。如此眾多的金融體制改革，已對中國金融業的未來發展產生深遠的影響。然而，面對瞬息萬變的國際金融形勢和日趨激烈的金融業競爭，我國金融體系還需要進一步完善。

一、建立存款保險制度和不良資產處置體系

2008年，全球爆發了金融危機，銀行體系受到巨大沖擊，尤其是在當前我國銀行機構陸續增加的情況下，如何在制度上防范風險對于中國金融體系的改革發展至關重要。建立存款保險制度和不良資產處置體系，是防范金融風險重要的制度性手段。從國內的研究情況來看，多數學者對建立適合中國國情的存款保險制度的重要現實意義已基本達成共識。存款保險制度的建立，有利于保護存款人權益，提高公眾對銀行業的信心，規范金融機構退出機制；有利于建立對金融機構的正向約束和激勵機制，有效防范道德風險，推動金融體制改革，維護金融穩定。

1.建立存款保險制度的現實性與可行性分析。我國經濟同時具有“轉軌經濟”和“新興市場”的雙重特點，銀行業的風險管理具有更大的艱巨性，為此必須盡快建立適合中國國情的、以市場為基礎的銀行風險管理機制。在這方面，我們已經有一些成功的經驗和值得反思的教訓。對于問題金融機構的處置，過去多數情況下采取救助的方式，只有對嚴重資不抵債、陷入支付危機、救助無望的問題金融機構才采取行政撤銷（關閉）或破產的方式令其退出市場。采取救助的做法雖然有利于最大限度地保護存款人利益，減少負面影響，但也引發了嚴重的道德風險。同時主要依靠中央銀行資源來處置倒閉金融機構，不僅會削弱中央銀行的金融調控能力，而且將直接或間接地導致通貨膨脹。因此，應盡早建立適合中國國情的存款保險體系。

目前，中國建立存款保險制度的內部條件和外部環境都已經成熟。（1）以國有銀行為重點、以建立現代公司治理結構與機制為目的的金融企業改革的逐步深化，為建立存款保險制度創造了良好的內在基礎條件。（2）金融法制體系的逐步完善，為建立存款保險制度提供了良好的外部法律環境。《人民銀行法》、《商業銀行法》、《證券法》、《會計法》、《擔保法》和《公司法》等一系列金融法律法規的建立與修改，構筑了一個相對完善的法律環境。（3）中國銀行業的會計準則正在不斷改進。亞洲金融危機的發生及其對中國的沖擊，使各方面深刻認識到計劃經濟體制下會計制度的嚴重缺陷。鑒于此，我國近年來不斷改進銀行業會計準則，在強調和督促商業銀行加強內部控制、改進風險管理、防范信用風險和市場風險、操作風險的同時，相應地更加重視了商業銀行消化風險能力和對金融產品風險定價能力的培養與提高。（4）中國宏觀經濟多年來保持快速健康發展，金融體系運行平穩，為建立存款保險制度提供了極為有利的宏觀經濟環境。

2.建立存款保險機構與不良資產處置體系。美國是金融業發展比較成熟的國家，其成功經驗值得我們借鑒。美國聯邦存款保險公司（FDIC）成立的目的就是為了維護公眾信心和金融系統的穩定。美國對倒閉銀行與儲貸機構的處理方式主要包括三類：一是購買與承接方式（P&A），由健全機構購買倒閉銀行或儲貸機構部分或全部資產，至少應承接所有屬于存款保險范圍的存款或所有存款類負債；二是對存款的現金賠付方式（Deposit Payoffs），即在無法找到購買人或者通過購買與承接方式交易投標成本較高時，對被保存款進行直接現金賠付；三是對繼續營運尚未關閉的問題銀行提供必要的援助方式（OBA），即對機構實施包括貸款、捐助、存款、購買資產或承接負債等在內的財務援助，并創造條件和機會，使該機構盡快恢復生存能力或者使該機構資產能夠盡快有效地由私人部門接手處理。聯邦存款保險制度與處置不良資產取得了成功經驗：保持了危機期間公眾對銀行體系的信心，降低了處置危機的經濟成本和社會成本，維護了銀行體系的穩定。

存款保險機構的設置，較為現實的選擇則是由政府和吸收存款的金融機構共同出資建立存款保險公司，由中國人民銀行直接領導，這樣既可增強政府和投保金融機構對維護金融體系安全的責任感，提高存款保險機構的實力和信譽，又可進一步完善中央銀行的金融監管手段，強化其宏觀金融調控能力。從以上分析看，存款保險公司與資產管理公司是相輔相成的，是我國深化金融體制改革過程中不可缺少的組成部分。因此，建議存款保險機構與不良資產處置體系的模式如下：一是成立國家存款保險公司，專門負責存款保險和銀行清算；二是在原金融資產管理公司（AMC）基礎上重新組建新的資產管理公司，專門負責銀行清算后的不良資產處置工作。

二、明確金融控股公司的發展定位和管理機制

《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》（以下簡稱“十一五”規劃）提出：“要加快金融體制改革，穩步推進金融業綜合經營試點”，金融控股公司可以承擔起我國推進金融業綜合試點的任務，填補我國缺乏真正意義上的金融控股公司的空白。該種轉型方案也是我國金融業參與國際競爭的重要應對措施。隨著我國金融市場的開放，國外的大型金融機構會不斷進入我國金融市場，我國的金融機構也會不斷地進入國際金融市場。為此，我國需要有規模強大、資金實力雄厚、經營業務全面、管理現代的金融混業控股公司參與國際競爭。同時，我們也看到當前“準”金融控股公司發展定位和管理機制在我國尚不明確，這對于金融控股公司乃至金融體系改革都是極為不利的。

1.我國“準”金融控股公司的現狀分析。目前，我國實行的是“分業經營、分業管理”的金融監管體制，即在同一法人機構中，不得經營銀行、證券、信托、保險中至少兩項業務。然而，金融機構具有通過多元化、交叉銷售等混業經營獲得最大利潤的內在要求，而我國金融機構的資本充足率普遍偏低，缺乏一定的資本自我積累能力，現行商業銀行法又不允許銀行投資于非銀行金融機構，這就給產業資本參股、控股金融企業提供了機會。由于歷史的、行政的或監管法規不完善等原因，在我國現實經濟生活中，存在著類似于西方金融控股公司的準金融控股公司，如平安集團、光大集團等。按照掌握控股權的母公司行業特征，大致可分為以下三 類：（1）由金融機構為主體形成的控股公司。在該控股公司中，母公司主要是經營某種金融業務的銀行或信托、證券、保險公司，它一般通過其子公司或者由母公司直接參與另一種或多種金融業務。例如，1995年中國建設銀行與摩根斯坦利合資組建的中國國際金融公司，中國銀行在倫敦注冊成立的主要從事投資銀行或商人銀行業務的中銀國際，中國工商銀行在香港注冊成立的工商東亞有限公司，都是以商業銀行為母公司成立的多元化集團公司，而平安保險股份有限公司則是以保險公司為主體形成的混業經營集團公司的典型代表。（2）以集團公司為主體的金融控股公司。國務院直屬的中國中信集團公司和中國光大集團，就是以集團公司為主體的巨型金融控股集團，全資或控股銀行、信托、證券、保險及各種實業公司，屬于金融控股公司中的“航空母艦”。為了區隔金融類資產和非金融類資產，中國中信集團對旗下金融類資產進行整合，新設中信控股公司對其進行管理，現所轄的金融公司有中信銀行、中信證券、信誠保險、中信信托、中信資本等公司。這種模式即是本文所推薦的金融控股模式。（3）企業控股多個金融企業。隨著我國企業投融資體制的逐步市場化，以及允許更多企業投資于金融企業，企業投資于銀行、信托、證券等多個行業的現象越來越普遍，如山東電力集團，目前已控股山東英大信托、蔚深證券、魯能金穗期貨，同時又是湘財證券、華夏銀行的第一和第二大股東。

2.金融控股公司的發展定位和管理體制。金融控股公司的發展模式在我國還處在試點階段，在目前金融業分業經營和分業管理的法律框架下，尚缺乏明確的定義和法律基礎。金融控股公司只是多元化金融集團的一種組織結構，它有別于德國式“全能銀行”，類似于美式“混業經營、分業管理”的模式。由于政治、歷史文化、市場環境等原因，西方各國形成了具有不同特點的金融控股公司。美國在《金融服務現代法》中沒有定義金融控股公司，只是對任何機構成為金融控股公司提出了一般禁止性要求，即商業性子公司的資產不得超過集團合并總資產的5%，且這類公司和集團內的已投保存款機構不得交叉持股。子公司可經營從傳統銀行產品到證券、保險等任何金融業務，并不要求必須從事兩種以上的金融業務才成為金融控股公司。巴塞爾委員會在其發布的《對金融集團的監管》中將金融控股公司描述為：主要從事金融業務，并至少明顯地從事銀行、證券、保險中的兩種或兩種以上的經營活動，受兩個或兩個以上行業監管當局監管的一類企業集團。可見，金融控股公司的最大特征就是通過多元化經營和資本的集約化實現風險遞減目標，從而實現一定的規模經濟、范圍經濟及協同效應。

面對全世界范圍內金融自由化、混業經營的大趨勢以及加入WTO的大背景，我們急需在相關政策、法規方面作出適應性調整，或者頒布新的管理規章和法規，鼓勵金融業在制度、體制、業務等方面的創新活動，重新整合國內金融資源，調整金融業產業結構，優化國內金融企業的資本結構，從整體上提高我國金融業的核心競爭力。總結西方發達國家金融控股公司的發展歷史，大致可歸納為兩種發展模式：一是事業型控股公司，控股的母公司擁有自己的業務領域；二是純粹型控股公司，控股的母公司不擁有自己的業務領域。在歐美，純粹控股公司廣泛存在，如美國花旗公司就是一家典型的純粹型跨國金融控股集團公司。另外，在事業型控股公司中，又可根據母公司從事的具體金融業務如銀行、保險、信托、證券等再進行細分。比如，以銀行業務為主業的金融控股公司在子公司層次經營保險、信托、證券等業務。

目前，我國理論界和實業界更多傾向于事業型控股公司，比如中國工商銀行與工商東亞公司（證券類），前不久也在討論與華融資產管理公司進行合作，希望非銀行業務交給華融資產管理公司運作。這些都是向事業型控股公司轉變的雛形。但是，中國工商銀行、中國銀行、中國建設銀行、中國農業銀行、交通銀行在我國銀行體系及金融體系占有舉足輕重的地位，若它們直接轉變為金融控股公司會有潛在的金融風險。為此，建議設立純粹型金融控股公司，提供銀行、證券、保險等“一站式”金融服務，以提升我國金融業的整體競爭力。

三、建立健全我國金融國有資產監管體系的新思考

隨著建設銀行、中國銀行、工商銀行的成功上市，我國金融體制改革已經進入后上市時代，也對金融類企業國有出資人的職能及其履職方式提出了新的要求。在以市場化方式行使股權管理已成國際趨勢的情況下，我國金融類企業國有資本管理體制需要重新研究。從國外經驗來看，各國金融企業國有資本管理的制度框架與該國政治、經濟體制及其發展階段密切相關。

1.建立金融資產監管體系，適應國際形勢變化的需要。當國家逐步完善各類金融機構設立和各種金融產品設計后，建立金融資產監管體系是非常必要的。金融監管體系構建的基本思路如下：（1）國家對金融和非金融國有企業分別行使所有權，以避免二者的關聯關系。比如，瑞典34家非金融國有企業的所有權由工業部下屬的國有企業局行使，國有金融企業的所有權由財政部行使。（2）在所有者職能和公共管理職能之間建立起有效的“防火墻”，以市場化的方式行使股權管理已成國際趨勢。主要包括：按照市場化原則建立委托—代理機制，促進企業形成良好的公司治理機制；主要通過股東大會和董事會的任命來尋求國有股東的權利；對這些企業的經營績效和國有資本的利用情況進行公開評估和有效監督；通過控股公司以市場化的方式行使對金融類企業國有資本股權的管理。（3）國家對國有金融企業實行公司化改造，形成多元化股權結構。除少數政策性金融企業國家以全資形式介入外，國外一般將多數國有金融企業改組為股份公司或有限責任公司。（4）國家通過控股公司對國有金融企業實行商業化管理，設定明確的經營目標。金融類國有資本管理制度一般可以分為兩種：一種是兩層次的委托管理模式，即國家直接通過政府部門對金融企業實施監管，政府部門主要包括財政部、中央銀行；另一種是三層次管理模式，即國家先由政府部門設立金融控股公司，再由其對金融企業實施監管，政府部門既有具體行政部門如財政部、中央銀行，也有非具體行政部門如國家設立專門委員會或在金融控股公司設立特殊董事會。

2.金融監管機構的定位和管理體系框架的構建。根據中國的情況，有必要建立金融類企業國有資本管理機構，以行使國家所有權，這個機構就是曾經一度討論過的國務院金融國有資產監督管理委員會，而金融控股公司不僅是金融業綜合經營的實現形式，同時也是實現金融類企業國有資本集中統一管理的有效模式。當前，有兩個重要的問題需要解決：其一，中央匯金公司已經從產權上對大部分國有金融機構進行持股，但它設立的初衷更像是特殊目的公司（以注資金融機構為主要目的），若以此為基礎形成金融國資監管機構，還需要進一步完善其職能；其二，金融國資監管機構的職能必須與金融行業監管機構的職能進行明確劃分，具體職能劃分如圖1所示。

隨著金融體制改革的逐步深化，當中國農業銀行股份制改造完成之后，可以認為金融體制在原有行業的改革基本上落下帷幕，而且可以肯定地說改革是成功的。那么，接下來的改革，應該是完善金融體系和金融類企業國有資本管理體制，建立金融類企業國有資本監督與管理機構，代表國家行使金融資本出資人的職責。從當前國有金融機構的分布來看，金融國資監管體系大致為：其一，商業銀行板塊，以工商銀行、農業銀行、中國銀行、建設銀行、交通銀行、國家開發銀行（待改制）、農業開發銀行為代表；其二，證券類和投資銀行板塊，以銀河證券股份有限公司、申銀萬國證券股份有限公司和國泰君安股份有限公司為代表；其三，保險板塊，以中國人壽保險股份有限公司、中國人民保險集團、中國再保險集團、中國進出口信用保險公司（待改制）為主體；其四，構建金融控股公司板塊，以中信集團、光大集團及新成立的金融控股公司為代表；其五，構建存款保險及不良資產處置板塊，以存款保險公司與不良資產處置公司為代表。

圖1 金融國資監管機構與金融行業監管機構職能劃分

在國家金融體系中，金融類企業國有資本監督與管理機構以及金融控股公司、存款保險公司是金融體系改革的發展方向和應該重點完善的部分。對此有如下政策建議：其一，金融控股公司符合金融體制改革發展方向，一方面增強與國際金融集團競爭的實力，另外一方面為非主業金融領域提供有益的補充。金融控股公司必須堅持金融主業方向，在此前提下適當參股其他金融領域，但必須保證各項業務之間具備有效的“防火墻”進行隔離；其二，存款保險制度是商業銀行市場化后的必然選擇，一方面可以防范商業銀行的金融風險，另一方面在增加商業銀行金融風險防范手段的同時，減少中央銀行再貸款的投入，符合國有資產合理使用的原則；其三，金融資產監管體制的建立，可以在保證市場化原則下加強金融領域的業務延伸與擴展，實現國有金融資產保值增值，更可以極大地發揮金融對宏觀經濟發展的促進作用。