明確各方責任 確保運營安全——《上海市大型游樂設施運營安全管理辦法》解讀

封春榮

一、《辦法》立法必要性

大型游樂設施在運營使用過程中具有驚險、刺激等特點，受到廣大游客特別是年輕游客的喜愛。但是，由于大型游樂設施運行速度快、運行高度高、結構復雜等因素，容易產(chǎn)生事故隱患，運營安全風險很大，一旦發(fā)生事故，將直接損害到人民群眾的人身和財產(chǎn)安全。

上世紀九十年代起，我國開始加強對大型游樂設施的監(jiān)督管理，先后制定有《游藝機和游樂設施安全監(jiān)督管理規(guī)定》、《游樂園管理規(guī)定》、《特種設備質(zhì)量監(jiān)督與安全監(jiān)察規(guī)定》等部門規(guī)章。2003年3月，國務院以第373號令頒布了《特種設備安全監(jiān)察條例》（以下簡稱《條例》），正式將大型游樂設施納入特種設備進行安全監(jiān)察管理。本市根據(jù)《條例》等規(guī)定，加強了對大型游樂設施的安全監(jiān)察，使本市大型游樂設施運營安全總體處于受控狀態(tài)。

近年來，本市大型游樂設施運營業(yè)快速發(fā)展，呈現(xiàn)出數(shù)量大、品種多、結構更為復雜、運行驚險刺激大等特點，流動式運營（嘉年華）、主題公園等運營方式越來越多，迪斯尼樂園有望落戶本市，一些個體工商戶也參與其中。大型游樂設施運營業(yè)的發(fā)展對安全管理提出了更高的要求，現(xiàn)有法規(guī)規(guī)章已經(jīng)不能滿足本市對大型游樂設施安全管理的要求，有的已經(jīng)廢止。為了適應大型游樂設施運營業(yè)的發(fā)展，保證廣大游客的人身安全，進一步加強大型游樂設施運營安全管理，有必要根據(jù)《條例》等規(guī)定，在總結本市多年來安全管理經(jīng)驗的基礎上制定《辦法》，以進一步細化和落實運營單位安全責任，完善運營安全管理制度。

二、《辦法》適用范圍

目前，本市投入運營的大型游樂設施已達333臺（套），分布于66家公園和游樂場所等，絕大部分是由外省市生產(chǎn)或者國外進口。根據(jù)對大型游樂設施大量事故的分析，絕對大部分事故都是由于運營單位主體責任不落實，違章指揮、違規(guī)操作等原因造成的，運營安全是大型游樂設施安全的主要方面。為了使立法更具針對性，《辦法》的制定圍繞大型游樂設施的設置和人員管理、安全運營管理、檢驗檢測、監(jiān)督管理等進行，適用于大型游樂設施運營的安全管理。

鑒于個體工商戶、或者其他單位也在從事大型游樂設施運營活動，《辦法》規(guī)定以大型游樂設施開展經(jīng)營性運營活動的個體工商戶或者其他單位也是運營單位主體，應當依法從事運營活動，并對運營安全承擔責任，解決了實際監(jiān)管中無法可依的現(xiàn)象。

此外，本市還有相當一部分對公眾開放的非經(jīng)營性大型游樂設施，同樣存在著事故隱患和運營安全風險。由于《條例》僅適用于經(jīng)營性活動的大型游樂設施，《辦法》第三十九條規(guī)定對公眾開放的非經(jīng)營性大型游樂設施的運營安全管理，參照本辦法執(zhí)行。因此，相關運營單位也應當參照《辦法》的規(guī)定落實安全責任，加強對大型游樂設施的安全管理。

三、《辦法》的主要內(nèi)容

《辦法》共八章四十條，圍繞運營使用各環(huán)節(jié)的特點和要求，主要規(guī)范以下十方面內(nèi)容。

（一）明確了質(zhì)量監(jiān)督部門及相關部門的管理職責

為了進一步明確政府及相關部門的管理職責，《辦法》針對目前大型游樂設施設置和運營多樣化的實際，建立了齊抓共管的安全管理體制。區(qū)縣人民政府應當督促本行政區(qū)域內(nèi)大型游樂設施的安全監(jiān)督管理工作，協(xié)調(diào)解決相關重大問題；市和區(qū)縣質(zhì)量監(jiān)督部門負責本行政區(qū)域內(nèi)大型游樂設施運營安全的監(jiān)督管理；安全生產(chǎn)、綠化市容、旅游、體育等行政管理部門在各自職責范圍內(nèi)協(xié)同實施本辦法。

《辦法》還從四個方面強化了質(zhì)量監(jiān)督部門的監(jiān)管責任：

一是細化了安全檢查和巡查制度。質(zhì)量監(jiān)督部門應當對運營單位定期進行安全檢查，經(jīng)常性地組織開展現(xiàn)場巡查，在節(jié)假日前和旅游旺季到來前增加巡查次數(shù)。檢查和巡查要作記錄，并由檢查和巡查人員簽字后保存?zhèn)洳椤！掇k法》對安全檢查和現(xiàn)場巡查的內(nèi)容作了具體規(guī)定。

二是強化了監(jiān)管措施。對運營單位違反安全管理規(guī)定的行為或者大型游樂設施存在事故隱患的，質(zhì)量監(jiān)督部門可以根據(jù)實際情況作出暫停使用、停止使用或者需要進一步技術鑒定的決定，直至依法責令停產(chǎn)停業(yè)整頓。對有證據(jù)表明不符合安全技術規(guī)范要求或者存在嚴重事故隱患的大型游樂設施，可以依法采取查封或者扣押措施，提高了監(jiān)管執(zhí)行力。

三是確立了信息公布制度。要求質(zhì)量監(jiān)督部門應當會同相關部門每年向社會公布一次本市大型游樂設施安全狀況，內(nèi)容包括大型游樂設施數(shù)量、種類以及事故情況、原因分析、防范對策等。

四是強化了監(jiān)管部門對運營單位安全管理的指導。要求質(zhì)量監(jiān)督部門制定大型游樂設施安全管理制度大綱的示范文本，并向社會公布；對運營單位開展的安全管理人員、操作人員和維修保養(yǎng)人員安全教育和培訓進行指導和監(jiān)督；對流動式大型游樂設施運營活動進行指導和監(jiān)督；對運營單位應急預案的編制和演練進行指導等。

（二）明確了推行安全責任保險制度

開展特種設備責任保險，發(fā)揮保險在突發(fā)事件預防、處置和恢復重建等方面的作用，是保護公民人身權和財產(chǎn)權不受侵害、維護社會和諧穩(wěn)定的重要手段，是落實企業(yè)主體責任、提高企業(yè)風險管理意識和風險抵御能力的重要舉措。《條例》鼓勵實行特種設備責任保險制度。日前，本市開展了特種設備責任保險的課題研究和實踐探討。為此，《辦法》結合本市實際，明確規(guī)定本市推行大型游樂設施安全責任保險制度，鼓勵運營單位投保相關安全責任險，以提高運營單位的安全管理水平和事故賠付能力。

（三）落實了設置大型游樂設施的安全責任

設置大型游樂設施包括采購、安裝、檢驗、登記等環(huán)節(jié)，是運營安全的重要方面，《辦法》補充和強化了運營單位在設置大型游樂設施各環(huán)節(jié)的安全責任。

一是查驗相關資料。運營單位在購買或者租賃大型游樂設施時，應當查驗制造許可證、設計文件鑒定報告、產(chǎn)品使用說明書等相關資料，以確保設施是有資質(zhì)的企業(yè)依法制造的。如果是已登記使用過的設施，還應當查驗安全技術檔案和質(zhì)量監(jiān)督部門出具的特種設備注冊登記證明。

二是選擇有資格安裝單位。運營單位安裝大型游樂設施的，應當選擇具有相應安裝資格的單位進行安裝。

三是申請監(jiān)督檢驗。運營單位要憑安裝單位出具的自檢合格報告向特種設備檢驗檢測機構申請監(jiān)督檢驗，取得安全檢驗合格標志后，方可投入使用。

四是使用前注冊登記。運營單位應當在大型游樂設施投入使用前，持相關資料向質(zhì)量監(jiān)督部門申請注冊登記。

（四）強化了流動式運營活動的監(jiān)管措施

近年來，本市經(jīng)常出現(xiàn)大型游樂設施流動式運營活動，典型的是“嘉年華”。由于大型游樂設施拆裝搬遷多、運營使用頻率高、作業(yè)人員流動大等原因，安全風險更大。為此，《辦法》對流動式運營活動的管理提出了特別要求，規(guī)定活動承辦單位應當在活動舉辦前60日，將活動名稱、時間、地點、主要內(nèi)容、運營單位、負責人以及大型游樂設施名稱、數(shù)量等情況書面告知區(qū)縣質(zhì)量監(jiān)督部門。質(zhì)量監(jiān)督部門應當對流動式運營活動的安全管理進行指導，督促運營單位申請監(jiān)督檢驗、設備登記和開展人員培訓，并在運營過程中加強現(xiàn)場監(jiān)督檢查。

（五）細化了作業(yè)人員的職責

作業(yè)人員是大型游樂設施運營安全的直接保障。明確作業(yè)人員的職責，對于落實安全責任具有重要意義。《辦法》規(guī)定運營單位應當配備以下三類作業(yè)人員，并履行相應職責：一是安全管理機構或者專職安全管理人員，主要負責本單位運營安全的內(nèi)部監(jiān)督；二是設施操作人員，負責本單位每一臺設施的安全操作；三是維修保養(yǎng)人員，負責本單位設施的日常檢查、維修、保養(yǎng)等。以上三類人員，都應當依法取得相應的特種設備作業(yè)人員資格。《辦法》同時全面細化了各類作業(yè)人員的職責。

《辦法》還規(guī)定運營單位應當對作業(yè)人員定期進行安全教育和培訓，保證其具備與崗位職責相適應的技術能力和安全作業(yè)知識。相關培訓記錄，應當至少保存3年備查。

（六）強化了安全運營管理要求

運營單位是大型游樂設施運營安全的第一責任人，《辦法》從五方面強化了運營單位的安全管理要求。

一是建立和執(zhí)行安全管理制度。鑒于一些運營單位制定的制度不全、內(nèi)容不完整、執(zhí)行不力等情況，《辦法》規(guī)定安全管理制度應當包括崗位責任制度、安全檢查制度、安全操作規(guī)程、維修保養(yǎng)制度、培訓考核制度等。同時要求市質(zhì)量監(jiān)督部門制定大型游樂設施安全管理制度大綱的示范文本，并向社會公布。

二是建立應急處置機制。為提高應急處置能力，迅速有效地控制事故，減少人員傷亡和財產(chǎn)損失，《辦法》要求運營單位應當編制至少包括事故預警預防措施、應急處置程序、應急技術措施等六方面內(nèi)容的應急預案，報區(qū)縣質(zhì)量監(jiān)督部門備案，并適時組織應急預案演練，提高應急救援的技術水平和熟練程度。

三是規(guī)定了現(xiàn)場安全防護措施。運營單位應當根據(jù)運行區(qū)域周圍具體情況，設置隔離護欄或者采取其他隔離措施、安全防護網(wǎng)、人行通道和安全疏散通道，夜間運營的要設置充足的照明。運營單位應當根據(jù)大型游樂設施的運行特點，在醒目位置設置安全注意事項和警示標志，標明乘坐大型游樂設施的禁忌病癥、乘客身高年齡等限制、由成年人陪同乘坐的要求、禁止乘客進入的區(qū)域等。

四是明確了全面檢查和保養(yǎng)的責任。大型游樂設施因經(jīng)受可能影響其安全技術性能的火災、水淹、雷擊、大風等自然災害、以及發(fā)生事故等原因停止使用，或者自行停止使用1年以上的，運營單位應當進行全面檢查和保養(yǎng)，確認正常后方可繼續(xù)使用。

五是明確了轉(zhuǎn)讓、出租、委托經(jīng)營等相關各方的責任。在用的大型游樂設施因轉(zhuǎn)讓、出租、委托經(jīng)營等導致實際運營單位發(fā)生變動的，新的運營單位應當辦理注冊登記變更手續(xù)。未辦理變更手續(xù)的，原運營單位不得移交使用；發(fā)生安全責任事故的，仍由原運營使用單位承擔安全責任。

（七）建立了安全評價制度

由于本市大型游樂設施發(fā)展較早，運營5年以上的設施約占總量的50%，10年以上的約占總量的20%，有的已經(jīng)達到了設計使用年限，其中一些由于設計、制造上的保證還能繼續(xù)使用。《辦法》在《條例》規(guī)定的報廢制度基礎上，結合實際，建立了安全評價制度，規(guī)定運營單位對超過設計使用年限的大型游樂設施，需要繼續(xù)使用的，應當委托具備大型游樂設施相應制造資格的單位進行安全評價，確定繼續(xù)使用的條件和期限，并報質(zhì)量監(jiān)督部門備案。該制度解決了超過設計使用年限的設施繼續(xù)使用有一定風險，但又不宜強制報廢的監(jiān)管難題。為確保評估的準確，《辦法》規(guī)定安全評價單位應當對其評價結果負責。

（八）明確了場地提供者的責任

近年來，部分公園、體育場、游樂場等經(jīng)常將場地提供給運營單位開展運營活動，出了安全問題又相互推諉，甚至找不到運營單位。為了落實場地提供者的安全責任，《辦法》規(guī)定為他人提供大型游樂設施運營場地的經(jīng)營管理者，應當督促、協(xié)助運營單位加強安全管理；發(fā)現(xiàn)事故隱患或者其他異常情況的，應當要求運營單位及時處理，并報告區(qū)縣質(zhì)量監(jiān)督部門。

（九）明確了檢驗檢測機構發(fā)現(xiàn)事故隱患的報告和處置職責

特種設備檢驗檢測機構承擔著大型游樂設施監(jiān)督檢驗和定期檢驗的法定任務，是確保大型游樂設施安全的重要環(huán)節(jié)。鑒于技術優(yōu)勢和工作便利，檢驗檢測機構有能力發(fā)現(xiàn)設施是否存在事故隱患。為此，《辦法》規(guī)定，檢驗檢測機構發(fā)現(xiàn)運營單位在用的大型游樂設施存在事故隱患或者其他異常情況的，應當以書面形式告知運營單位。如果發(fā)現(xiàn)大型游樂設施存在重大問題，還應當在發(fā)現(xiàn)當日告知運營單位立即停止使用，同時報告區(qū)縣質(zhì)量監(jiān)督部門，并配合質(zhì)量監(jiān)督部門進行處理。這些重大問題包括生產(chǎn)、安裝、維修單位未取得相應資格的；未依法辦理注冊登記的；已經(jīng)報廢或者應當報廢的；未經(jīng)監(jiān)督檢驗、定期檢驗或者經(jīng)檢驗不合格的；存在其他嚴重事故隱患的。

（十）法律責任

法律責任是落實各項制度的重要保證。《辦法》在《條例》的基礎上，對運營單位、流動式運營活動的承辦單位、場地提供者、檢驗檢測機構等違反《辦法》的行為設置了相應的法律責任。同時，對行政機關工作人員違反《辦法》，不履行或者不正確履行法定職責規(guī)定了相應的責任。