助學貸款信用制度的國際比較與借鑒①

于溯源

(東北財經大學 金融學院,遼寧 大連 116025)

助學貸款信用制度的國際比較與借鑒①

于溯源

(東北財經大學 金融學院,遼寧 大連 116025)

我國助學貸款工作自 2004年 6月實施國家助學貸款新機制以來,取得了較大的進展,但由于助學貸款市場中存在嚴重的信息不對稱、商業銀行信用制度缺陷,以及激勵約束機制和風險補償機制缺失等原因,致使我國的助學貸款在運行中存在很高的信用風險,從而影響了助學貸款的可持續發展。因此,積極借鑒國外助學貸款信用制度的先進經驗和成熟做法,對后金融危機時代的我國具有重要參考價值和現實意義。

助學貸款;信用制度;制度缺陷

一、美國的助學貸款信用制度

美國作為世界上大學生資助體系最為發達的國家,在實行大學生助學貸款方面尤為典型和成功。該國性質各異、不計其數的 “混合資助模式”構成了大學生資助政策的主體,大大提高了大學生的受助機會,為高等教育發展提供了強大的推動力。全美有 65.7%[1]的在校大學生依靠國家助學貸款接受高等教育,平均聯邦學生債務為 16 888美元,如果將父母貸款也包含在內,則平均債務約為 19 785美元 (2002年數據)。[2]美國助學貸款的成功運作,讓政府、銀行和學生三方都從其中獲得了益處,實現了三方共贏。

1.美國主要的助學貸款項目

目前,美國主要貸款項目包括三類:一是聯邦家庭教育貸款計劃 (簡稱 FFELP),又名“擔保學生貸款”,貸款方是銀行、信用聯盟和學校。作為一項有政府擔保的資助,其實施范圍最廣,影響也較大。包括聯邦斯泰福貸款 (FFEL Stanford loan)、聯邦學生補貼貸款 (FFEL Subsidized loan)和聯邦父母貸款 (FFEL Plus loan)三種。FFELP最大的特點是貸款的回收與管理由私營金融機構 (如銀行、信托單位以及儲蓄和信貸機構)實施。在 2006年,這項貸款基金已達到 280億美元。二是 “聯邦帕金斯貸學金”方案 (簡稱 FPL)這是一種向有特殊經濟需要的本科生和研究生提供的低利率 (利率一般為 5%)長期貸款。貸款資金由聯邦政府按比例直接撥付給各所學校,由學校充任貸款機構,負責管理貸款的發放和歸還。借款人在畢業離校或中途輟學后有 9個月還款寬限期,寬限期結束后必須在 10年內還清貸款。三是聯邦直接貸款計劃 (簡稱 FDLP),美國教育部是貸款方,這是 1994年 7月才實施的貸款方案,是聯邦教育部為減少學生貸款的中間環節和降低運行費用而進行的一項新改革,聯邦教育部是這一貸學金的借貸人,借款學生畢業后直接將還款交給聯邦教育部。由此可以看出,無論哪一種貸款,承擔貸款風險的總是政府,而非銀行。若遇貸款人違約、發生意外,或無力償還,那么政府會向銀行償還貸款人 95%的貸款。這一機制基本解除了銀行對可能造成死貸的后顧之憂。

2.美國助學貸款信用制度建設中的政府擔保和二級市場機制

源于完善的擔保機制和有效的二級市場,美國的助學貸款項目日益興旺。在擔保機制方面,聯邦助學貸款由三個層次的擔保框架構成:一是通過學校、學生及家長 (PLUS貸款)簽署的承諾書,是學生貸款償還的首要保證。二是擔保機構的配合支持。美國的每個州都建有本州的擔保或類似機構,通過簽約來支持教育貸款方面的信用需求。三是聯邦政府的再保險支持。美國的各種助學貸款最終都將由聯邦政府來提供再保險支持。當擔保人的營運業務或者財務狀況出現嚴重問題時,教育部將采取措施轉移擔保責任或向發放貸款銀行直接償付。通過三個層次的控制,需政府承擔的最終風險已降至非常低的水平。在二級市場方面,美國依托高度發達的資本市場,開創性地建立了學生貸款的二級市場。由此,銀行將貸款交給學生后,可以在貸款還款期到來之前的二級學生貸款市場中自由出售。這一方面為參與學生貸款的銀行提供了流動資金,還鼓勵了專門經營學生貸款回收的 “追債公司”的設立。“學生貸款營銷協會” (Sallie Mae)作為最大的美國學生貸款二級市場,于 1972年由聯邦授權設立,并已在紐約證券市場發行股票,僅 1991年買賣學生貸款的總額已達 156億美元[3],為“聯邦家庭教育貸款”提供一個全國性的二級流通市場。

3.美國助學貸款信用制度的激勵約束機制

由于政府承擔對貸款的補貼及 “最終擔保”,因而也曾遭遇過 22.4%的助學貸款拖欠率,[4]從而使拖欠償還資金成為美國教育部財政預算中增長最快的項目。為此,聯邦政府針對違約拖欠問題制定了針對借款學生、高校及擔保機構等各方的信用激勵約束體系,有效地控制了助學貸款信用風險。進入 21世紀以來,聯邦政府學生貸款拖欠率被控制在 5.4%的范圍之內。[5]

(1)美國聯邦助學貸款信用制度中對個人的激勵約束

首先,美國助學貸款機制中對當事人采取的“人性化”激勵措施,在為學生制定多種還款方案的同時,還就還款時間的推遲與延期以及助學貸款的減免等問題做出了具體的規定。

①精心設計的多樣化還款方案。在貸款學生的還貸期,至少有以下四種還貸方案可以選擇:一是標準還款計劃,即在已確定的最長為 10年的還款期內,每月償還固定的金額,直到還清為止;二是收入型還款計劃,即根據學生就業后的年收入狀況、貸款數額等因素,采用收入的某一比例作為還款數額;三是遞增型還款計劃,考慮到畢業初期的還款壓力,采取以一定水平還款為起點、每兩年再增加一次的還款方式;四是延期還款計劃,延期還款的時間通常達到 12—30年,在此期間,每月需償還固定數額的貸款。

②還款時間的推遲與延期。申請推遲與延期還貸除了具備不是已拖欠條件外,通常包括繼續上學、失業、家庭變故等意外情況。申請人員要提供延期證明的相關材料,并提前聯系借款者或機構,在申請批準之前要嚴格按時還款,否則有可能被視為拖欠。

③貸款減免。在美國聯邦政府貸款償還管理中,還明確規定如果學生中途死亡、患嚴重疾病或畢業后收入太低,參軍或從事國家急需的社會公益事業,就可以獲得部分或全部貸款的減免。例如,大學生畢業后志愿加入維和部隊,到一些發展中國家提供義務服務,就可以免去高達70%的帕金斯貸款,即便只服務一年,也可以免去 15%的貸款。[6]

④貸款追償。在美國公民的個人信息檔案內有兩個最重要的記錄,即逃稅記錄和助學貸款違紀記錄。若長時間拖欠助學貸款,就會將其拖欠行為報告信用當局,甚至被起訴到法院,由法院裁定貸款償還計劃,并強制執行。此外,美國各州設立擔保機構的職責主要是回收銀行轉來的被拖欠貸款,通過勸告拖欠者、分析拖欠成本及后果等措施,阻止拖欠行為的持續。對于拖欠 270天仍不能回收的貸款,擔保機構還可向教育部申請補償,轉而讓聯邦政府來履行最后的擔保責任。

(2)美國聯邦助學貸款信用制度中對高校的激勵與約束措施

為加強對高校的助學貸款管理,美國還規定高校要對本校學生拖欠行為負責。比如,美國《1998年高教法修正案》明確規定,如果高校學生貸款的拖欠率 1年達到 40%或連續 3年達到25%,那么,教育管理部門將會對該高校進行審查,并暫停該高校學生的助學金及貸學金申請資格,甚至受到起訴,這將嚴重影響到學校的生存與發展,情節嚴重的將被勒令關門。因此,在這種政策監控之下,學校也會積極參與助學貸款償還工作。

二、英國助學貸款信用制度

19世紀中期到 20世紀上半葉,以倫敦大學為代表的現代大學的出現打破了古典大學牛津和劍橋只收納上流社會富家子弟的傳統,大學開始招收社會各階層的優秀青年,隨著生源的日趨多樣化,政府開始介入高等教育的發展。

1.英國助學貸款的開展情況

英國政府關注貧困大學生的學費和生活費問題,并向其提供助學金的政策是以《1902年教育法》為開端的。直至 1990年,作為資助學生惟一形式的助學金,大約惠及了英國 75%的大學生。同歐洲其它國家一樣,英國在 20世紀 90年代末開始提高大學學費,數額遠遠超過象征性和名義上的收費。為此,1990年,英國開始實行學生貸款項目。目前學生貸款占學生資助的比例約為 50%,學生中獲得學生貸款的比例也從1990年的 20%左右上升到如今的 72%。[7]

為估計和掌握政府未來的負擔與責任,估算并落實助學貸款所需的專項資金,并使全社會(尤其是學生和家長)深知政府在學生貸款方面所作出的不懈努力,向來以“保守、穩健”著稱的英國政府,在 1988年的學生貸款白皮書中對 1990—2008年學生貸款制度所需助學金和貸學金總額進行了估算,見表 1所示。

表1 1990—2008年英國貸學金資金需求預測 單位:百萬英鎊 (1990年價格)

2.英國助學貸款的信用制度建設情況

英國的助學貸款工作主要通過專門的助學信貸公司辦理。由政府運營的許多助學貸款公司從1990年成立之初至今,一直專門為英國的在校學生提供低息貸款。

(1)還款時間及運作。英國學生在完成學業的次年 4月開始償還貸款,通常以分期付款的方式每月歸還一定數目的貸款,償還的金額要依據學生的具體收入而定,也可提前還款。其運作主要是由學生貸款公司通過英國完整的稅收系統,直接從學生當年的工作薪水中扣除應該還款的部分。整個過程雖然參與的主體比較多,分別是學生工作單位、皇家稅務海關總署和英國學生貸款公司,但已經形成了一個良好的運行體系,各個主體都有明確的職責,有條不紊地開展貸款回收工作。這使得英國的貸款回收率大大增加,整個助學貸款系統運行順暢。

(2)收入型還款方案。英國自 1997年起開始實施收入型還款方案,并放棄了傳統的抵押型貸款方案。每年一月,皇家稅務海關總署會向各學生工作部門發送一份簡要文件,內容是關于如何計算學生當年的貸款扣除額的,并且會通知工作部門扣除工作的開始和截止時間。工作部門則在每個債務預期償還期到來時,按照學生當年的工資,對超出 15 000英鎊的部分依據 9%進行計算并扣除。皇家稅務海關總署通過所得稅系統將貸款回收。學生貸款公司的工作則是向皇家稅務海關總署提供信息,如學生貸款到期時間等,以便回收貸款工作可以準時、有序地進行。

(3)違約處置。和單純依靠貸款銀行不同,英國通過稅務系統回收的好處在于在機制設計上使學生無法逃避償還責任,因為償還與學生工資掛鉤,并且在工資打入學生銀行賬戶前已經被稅務部門直接扣除,學生根本接觸不到這筆還款。稅務系統分支機構遍布全國,近年來在個人所得稅的征收上采取了很多配套措施,在全國范圍內查找貸款學生要比貸款銀行方便很多,這樣就從機制上迫使那些還款意愿不強的貸款學生按時、足額歸還貸款,也在很大程度上改善了助學貸款回收不理想的局面。

三、助學貸款信用制度的國際比較與啟示

各國在助學貸款信用風險的控制及信用制度建設方面頗具特色、各有千秋,因此,借鑒國外在完善助學貸款信用制度、控制助學貸款風險、降低助學貸款違約率方面的成功經驗,可以少走不必要的彎路,并對建立健全我國的助學貸款信用制度具有良好的參考價值和導向作用。

1.助學貸款信用制度的國際比較

與美國和英國相比,我國助學貸款信用制度在還款方案設計、利率、信用征詢與評價機制、失信懲戒機制、風險分散與補償機制以及相關法制建設等方面還存在許多欠缺和不盡人意之處。

表2 美、英、中三國助學貸款信用制度建設的比較

從表 2可以看出,我國助學貸款主要存在還款方式單調、還款期限短、貸款利率單一、助學貸款擔保機制缺失、失信懲戒機制不健全、個人信用評價機制和相關法律制度保障缺乏等問題,致使學生還貸壓力大、高等院校態度不積極、相關風險補償基金辦法推行無保障等不良現象,嚴重阻礙了我國助學貸款信用制度的健康發展。

2.國外助學貸款信用制度對我國的啟示

通過以上比較和分析,深刻反省我國助學貸款信用制度的缺陷和不足,汲取西方發達國家尤其是美、英兩國助學貸款信用制度建設的成功經驗,推進我國助學貸款信用制度建設的進程,是當前和今后一項緊迫而艱巨的任務。具體來說,有以下幾點值得我們反思與參考:

(1)多樣化的還款方案及還款期限

實踐證明,設計不合理的還款方案及還款期限將增大學生的還款壓力,甚至會直接導致違約還款行為的發生。美國靈活多樣的助學貸款還款方案,給還款學生提供了選擇的自由度。英國較為人性化的助學貸款還款方案,不僅明確了收入型的還款方案,還專門規定畢業學生可在達到一定經濟收入水平后才開始還款。2004年我國出臺的《關于進一步完善國家助學貸款工作的若干意見》延長了還貸年限,改變了原有的自學生畢業之日起即開始償還貸款本金、4年內還清的做法,實行借款學生畢業后視就業情況,在 1至 2年后開始還貸、6年內還清的新規定。但與日美等發達國家相比,我國助學貸款的還款期限仍較短,還款方式較為單一。助學貸款的償還取決于學生的還款意愿和還款能力。與國外較低的負擔率 (2002年加拿大借款學生的最高負擔率12.90%其余都在 10%以下)相比,我國 2004年畢業的高校學生的還款最大負擔率高達31.05% (以最高限額 8 000元計),為畢業后造成一定比例的還款拖欠和違約埋下了隱患,一定程度上加大了助學貸款違約的概率。因此,助學貸款還款方式多樣化,根據學生的具體情況分類考慮還款方式,將有助于提高助學貸款的回收率。

(2)差別化和浮動化的助學貸款利率

利率設計的因素主要分為固定利率與浮動利率的選擇與搭配、計息期或寬限期安排以及利率的特殊安排。目前大多數國家都采用浮動利率的助學貸款方式,以規避貸款的利率風險,而英國的學生貸款利率還實現了與當年的通貨膨脹率掛鉤。在美國,由于學費昂貴,申請助學貸款已經成為許多大學生的選擇,這讓他們尚未畢業便背上了沉重的債務,曾讓許多人不堪重負,而且也限制了大學生對人生道路的選擇。面對由此帶來的社會問題,美國政府開始考慮有針對性地學習英國等其他國家的助學貸款舉措,與收入和通貨膨脹率掛鉤。與此同時,還應建立按期還款的激勵機制。從經濟學角度而言,按期還款帶來的利益對于違約而言意味著增加了機會成本。因此,按期還款激勵機制的建立有助于提高學生還款的積極性。對于惡意拖欠貸款的學生要采取嚴厲的措施懲治,而對于按期還款、信用記錄良好的學生也要建立相應的激勵機制。例如,在同等條件下給予優先貸款的權利、增加貸款額度或是給予優惠貸款利率。

(3)健全的助學貸款信用擔保體系

助學貸款引入信用擔保機制,不僅有利于保障銀行債權的實現,分散和規避銀行面臨的風險,還可提高銀行放貸的積極性。從美國聯邦中央到地方各州建立的助學貸款擔保機構,就在促進助學貸款的發放與回收方面發揮了積極作用。我國由于市場經濟發展起步晚,時間短,配套的法律法規不完善,缺乏對個人信用進行有效監督的機制。具體到國家助學貸款這一業務上,以現有的條件來看,助學貸款在很大程度上是依賴大學生的自覺主動性,而作為高素質人群,大學生的道德水準和信用觀念與其所受教育程度并不完全成正比,這也使得大學生違約率居高不下。再加上大學生畢業以后流動性很大,助學貸款的筆數多、數額又較小,致使銀行的監控成本大為增加和貸款風險不斷擴大,根據我國 2004年發布的《助學貸款暫行辦法》,我國實行的仍然為信用擔保,由財政和普通高校按年度發放額的一定比例支付風險補償金,壞賬只能由商業銀行自己承擔。因此,建立健全我國的助學貸款信用擔保制度勢在必行。

(4)完善的個人信用體系

縱觀發達國家助學貸款制度的低違約率,與其比較完善的個人信用體系以及相對嚴厲的懲罰措施是分不開的。因而,建立一套包括個人信用征詢、評價、預警及失信懲戒機制的個人信用體系,是提高貸款的回收率的一項有效措施。我國個人征信系統自 2006年正式運行以來還不夠完善。從國外的成熟經驗看,國家助學貸款的有序運行必須建立在完善的個人征信體系上,才能避免貸款交易前的 “逆向選擇”和交易后的“道德風險”問題。2006年,河南省教育廳與中國人民銀行鄭州中心支行、國家開發銀行河南省分行合作嘗試進行國家助學貸款數據采集,并將其納入全國個人信用信息基礎數據庫已取得一定成果,相信經過一定時間的探索,將有利于促進我國個人信用體系的建立和完善。

(5)健全的助學貸款法規體系

以立法聞名于世的西方發達國家在助學貸款方面也不例外,隨著時代的變更不斷推陳出新,如美國的《1998年高教法修正案》規定、英國的 1990年教育 (學生貸款)法等等,為該國助學貸款的順利開展以及風險分散機制的有效運行提供了良好的法律保障。目前,我國《關于國家助學貸款的管理規定 <試行 >》的出臺為我國助學貸款的健康發展提供良好的開端。但在貸款工作考評機制,違約信息反饋、披露機制等方面還尤為欠缺。因此,國家相關部門應聯合制定一套適合我國國情的與助學貸款相關的法律法規體系,才能在對個人信用行為進行監督和約束的同時,提高高校、銀行和國家相關部門執行工作的積極性和主動性,從而推進我國助學貸款事業不斷向前邁進。

[1] 馮濤,吳玥 .英國大學生資助政策及啟示 [J].教育評論,2009,(4):163-165.

[2] 李紅桃,沈紅 .美國降低國家擔保學生貸款拖欠率的經驗及其啟示[J].比較教育研究,2006:27-31.

[3] 胡茂波,袁飛 .中美英日學生貸款回收機制比較分析及啟示[J].復旦教育論壇,2004.

[4] 陶紅 .美國聯邦學生貸款制度、償還機制及違約處理[J].教育與經濟,2005,(1):59-62.

[5] 呂士偉 .供給約束與制度重構:國家助學貸款案例分析[J].金融研究,2004,(3):136-142.

[6] 圖門吉日嘎勒 .美國大學生助學貸款機制解析[J].內蒙古民族大學學報 (社會科學版),2009, (3):80-82.

[7] 王萌 .美國學生貸款拖欠風險規避措施及啟示[J].外國教育研究,2008,(2):55-58.

(責任編輯:王秀中)

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2010-10-08

于溯源 (1988-),女,遼寧沈陽人,主要從事金融學研究。