我省“一張圖”綜合監(jiān)管平臺建設設想

浙江省國土資源廳地籍管理處 徐志紅

浙江省國土資源廳信息中心 劉偉宏

浙江省土地勘測規(guī)劃院 戴韞卓

我省“一張圖”綜合監(jiān)管平臺建設設想

浙江省國土資源廳地籍管理處 徐志紅

浙江省國土資源廳信息中心 劉偉宏

浙江省土地勘測規(guī)劃院 戴韞卓

編者按:本文為上期刊登的《我省“一張圖”綜合監(jiān)管平臺建設分析》的姐妹篇,作者提出一種很值得探討的設想，讀者可結合起來研讀。

一、引言

徐紹史部長在全國國土資源信息化工作現(xiàn)場會上，明確提出抓好國土資源“一張圖”建設，是國土資源信息化建設的八項重要任務之一，以第二次全國土地調(diào)查數(shù)據(jù)成果為基礎，匯集其他已有的各類信息，建立全國國土資源“一張圖”及核心數(shù)據(jù)庫，是夯實國土資源信息化的基石和加速發(fā)展的引擎。筆者在《國土資源“一張圖”綜合監(jiān)管平臺建設必要性可行性分析》一文中已經(jīng)對我省建立“一張圖”綜合監(jiān)管平臺必要性和可行性進行了分析，下面，結合調(diào)研，談一下對我省“一張圖”綜合監(jiān)管平臺建設的設想。

二、總體建設思路

（一）總體目標

以全國國土資源“一張圖”和核心數(shù)據(jù)庫建設需求為導向，依托成熟的數(shù)據(jù)庫管理、R S和GIS技術，建設形成能夠全面、快速、準確掌握全省土地等各類資源的數(shù)量、質(zhì)量、結構和空間布局的浙江省國土資源核心數(shù)據(jù)支撐環(huán)境；合浙江省電子政務平臺建設之力，建立統(tǒng)一的監(jiān)管平臺，實現(xiàn)對國土資源的批、供、用、補、查全過程監(jiān)管；建立具有信息管理、綜合分析和信息服務等功能為一體的國土資源綜合指揮監(jiān)管監(jiān)測體系，提高行政執(zhí)行力，增強資源監(jiān)管能力和參與宏觀調(diào)控的主動性，為構建宏觀調(diào)控和市場配置機制及共同責任機制提供技術支撐。在此基礎上，做好與“地礦一張圖”的銜接。

（二）具體任務

任務一：構筑全省國土資源“一張圖”。按照統(tǒng)一標準整合土地各類信息，構筑全省國土資源“一張圖”，形成核心數(shù)據(jù)庫，在全國國土資源“一張圖”數(shù)據(jù)要求的基礎上，滿足省級國土資源監(jiān)管、宏觀調(diào)控和社會化服務的需要。

任務二：以數(shù)據(jù)為基礎，對現(xiàn)有系統(tǒng)進行整合或建設新的業(yè)務系統(tǒng)，打通不同業(yè)務之間的邊界，實現(xiàn)內(nèi)部政務有機銜接，規(guī)范和優(yōu)化國土資源監(jiān)管。

任務三：構建“一張圖”綜合監(jiān)管平臺，通過這個監(jiān)管平臺促進監(jiān)管的常態(tài)化、制度化，實現(xiàn)對土地資源開發(fā)利用全過程的實時監(jiān)管，提供統(tǒng)計分析決策及對外服務等功能。（三）總體建設思路1、總體思路

2、“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫

（1）數(shù)據(jù)內(nèi)容

參照《國土資源信息化總體框架》、《國土資源國家級數(shù)據(jù)中心總體建設方案》和《全國國土資源“一張圖”及核心數(shù)據(jù)庫建設總體方案》“一張圖”核心數(shù)據(jù)組織總體框架、數(shù)據(jù)內(nèi)容及組織形式，我省“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫包含基礎層、專業(yè)層和管理層三個層次的內(nèi)容。其中基礎層為基礎地理數(shù)據(jù)，重點是以基礎地理框架為基底的正射影像數(shù)據(jù)，以及地名、行政境界等基礎地理信息；專業(yè)層是土地等調(diào)查和規(guī)劃產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，主要為由點、線、面要素組成的空間數(shù)據(jù)圖層，在一定時限內(nèi)保持穩(wěn)定，數(shù)據(jù)更新頻度不高；管理層是土地管理過程產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，隨管理業(yè)務實時更新，主要是由坐標串構成的空間數(shù)據(jù)及統(tǒng)計表格組成的屬性數(shù)據(jù)。土地管理業(yè)務數(shù)據(jù)主要包括土地“批、供、用、補、查”各管理環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)。

（2）數(shù)據(jù)整合

在搜集、整理有關標準規(guī)范的基礎上，編制我省國土資源“一張圖”數(shù)據(jù)庫標準和建庫規(guī)范，包括“一張圖”數(shù)據(jù)分類、數(shù)據(jù)內(nèi)容、數(shù)據(jù)來源和數(shù)據(jù)用途。按照統(tǒng)一要求，提取、轉(zhuǎn)換、整合“一張圖”本地數(shù)據(jù)庫和各類專業(yè)數(shù)據(jù)庫。

（3）數(shù)據(jù)管理

依據(jù)國家、地方及現(xiàn)有行業(yè)相關標準，建立省級國土資源元數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)、國土資源數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)和“一張圖”數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)。

（4）數(shù)據(jù)更新

基礎層數(shù)據(jù)更新。基礎層主要包括基礎地理數(shù)據(jù)和遙感影像數(shù)據(jù)。基礎地理數(shù)據(jù)更新周期長，以測繪局數(shù)據(jù)更新為準。

專業(yè)層數(shù)據(jù)更新。專業(yè)層數(shù)據(jù)更新由相關的業(yè)務處室和事業(yè)單位負責。每項數(shù)據(jù)內(nèi)容責任到處室、中心或局。

管理層數(shù)據(jù)更新：建設用地審批、土地整理復墾開發(fā)等業(yè)務管理數(shù)據(jù)的變更在業(yè)務審批和數(shù)據(jù)備案過程中動態(tài)更新。

（5）機制構建

建立數(shù)據(jù)匯交機制。建立“一張圖”數(shù)據(jù)匯交管理辦法，明確數(shù)據(jù)的匯交內(nèi)容、匯交方式、匯交流程、分工、匯交要求等內(nèi)容

建立數(shù)據(jù)管理機制。建立“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫管理辦法，明確數(shù)據(jù)庫的運行、維護、升級、改造、安全、監(jiān)控等方面的具體要求，建立“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫的長效管理機制。

建立數(shù)據(jù)應用與服務機制。建立“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫應用與服務管理辦法，明確數(shù)據(jù)的服務內(nèi)容、服務對象、服務手段和服務方式，充分發(fā)揮“一張圖”國土資源權威數(shù)據(jù)在管理決策中廣泛應用，通過應用不斷擴展和更新。

建立數(shù)據(jù)安全保障機制。建立數(shù)據(jù)安全管理辦法，明確數(shù)據(jù)安區(qū)級別及相應的安全管理要求，在保障數(shù)據(jù)安全的前提下，盡可能地擴大應用服務范圍，發(fā)揮“一張圖”資源監(jiān)管和服務的作用。

建立數(shù)據(jù)更新機制。按照“誰生產(chǎn)，誰負責”的原則，明確“一張圖”建設所涉及的所有數(shù)據(jù)內(nèi)容的生產(chǎn)和更新責任單位。建立數(shù)據(jù)更新管理辦法，明確數(shù)據(jù)更新責任單位、更新內(nèi)容、更新周期和更新方式，建立省數(shù)據(jù)中心與數(shù)據(jù)實施單位之間的數(shù)據(jù)更新與同步機制。

3、建設、整合各類業(yè)務系統(tǒng)

（1）建設統(tǒng)一政務工作平臺

建設統(tǒng)一政務工作平臺，結合“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫管理，打通不同業(yè)務之間的邊界，實現(xiàn)有機銜接，促進管理流程的進一步優(yōu)化，實現(xiàn)國土資源各業(yè)務板塊的有機銜接和融合。通過“一張圖”應用服務系統(tǒng)提供的接口，將各類應用服務嵌入到電子政務平臺中，實現(xiàn)“一張圖”數(shù)據(jù)與各業(yè)務應用系統(tǒng)的對接，進一步推行“以圖管地”的國土資源管理新模式。

（2）建設、整合各類業(yè)務系統(tǒng)

加強各類應用系統(tǒng)的集成整合，將現(xiàn)有的各應用系統(tǒng)，按照行政審批許可、執(zhí)法監(jiān)察、統(tǒng)計監(jiān)測分析綜合事務管理等幾個類型，整合在統(tǒng)一的政務工作平臺上，各業(yè)務系統(tǒng)在“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫提供的統(tǒng)一“數(shù)據(jù)調(diào)用與服務”的基礎上，基于統(tǒng)一電子政務平臺，根據(jù)自身業(yè)務需求，進行開發(fā)完善，實現(xiàn)系統(tǒng)互聯(lián)和數(shù)據(jù)共享，消除系統(tǒng)“條條”或“塊塊”運行狀態(tài)。各業(yè)務系統(tǒng)都以“一張圖”基礎數(shù)據(jù)為參考，同時，業(yè)務處理過程和結果數(shù)據(jù)“沉淀”在“一張圖”中，對相關數(shù)據(jù)實時更新。涉及到的系統(tǒng)主要有：

①“批”：土地管理行政審批系統(tǒng)，主要包括土地利用規(guī)劃審批、建設用地預審、建設用地審批等管理系統(tǒng)；

②“供、用”：主要包括建設用地批后監(jiān)管、土地利用計劃、市場監(jiān)測、地價監(jiān)測等系統(tǒng)；

③“補”：主要包括耕地占補平衡、土地開發(fā)整理復墾、基本農(nóng)田（標準農(nóng)田）、后備資源等各類系統(tǒng)；

④“查”：主要包括執(zhí)法監(jiān)察系統(tǒng)。主要包括國土資源執(zhí)法監(jiān)查系統(tǒng)、信訪管理系統(tǒng)、行政復議系統(tǒng)等。

⑤“規(guī)劃”：主要包括規(guī)劃成果管理、規(guī)劃調(diào)整審查及備案、年度計劃管理、規(guī)劃指標管理、規(guī)劃實施跟蹤管理、項目審核管理等。

⑥“調(diào)查”：主要包括二次調(diào)查數(shù)據(jù)管理、年度變更數(shù)據(jù)管理、數(shù)據(jù)更新等。

4、監(jiān)測監(jiān)管平臺建設

建設集全省國土資源狀況動態(tài)監(jiān)測和預警、綜合分析研究、在線應急指揮于一體的監(jiān)管平臺，為參與宏觀調(diào)控，加強土地批后監(jiān)管，增強行政執(zhí)行力提供信息保障和技術支撐。

（1）實現(xiàn)全省資源狀況的整合，以可視化方式進行動態(tài)展現(xiàn)。以核心數(shù)據(jù)庫及其管理系統(tǒng)為支撐，對“批、供、用、補、查”等不同數(shù)據(jù)進行數(shù)據(jù)抽取、查詢、統(tǒng)計等以圖形、統(tǒng)計表格、三維虛擬現(xiàn)實等表現(xiàn)形式，直觀、準確、動態(tài)地展示國土資源全行業(yè)及各個環(huán)節(jié)的信息，及時掌握土地資源利用總體狀況、土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行狀況、土地利用計劃執(zhí)行狀況、建設用地預審批準情況、建設用地審批批準情況、土地供應情況、耕地補充情況、執(zhí)法監(jiān)察等各類情況。

（2）實現(xiàn)全省資源狀況的監(jiān)測和預警，進一步提升科學管理水平。按照“以圖管地”的思路，及時監(jiān)測發(fā)現(xiàn)變化信息，建設移動執(zhí)法巡查系統(tǒng)，通過對“一張圖”各類數(shù)據(jù)進行多維度、多層次比對核查、專業(yè)分析，及時發(fā)現(xiàn)各類違法信息，發(fā)現(xiàn)供而未用、用而未盡、低效閑置等低效利用土地的情況，為指導、監(jiān)督土地利用行為、查處違法用地，進行精細化監(jiān)管提供信息及技術支撐。通過對數(shù)據(jù)的深入挖掘分析，輔助決策，進一步提升科學管理水平，推進資源監(jiān)管方式的改革，提高國土資源監(jiān)管的質(zhì)量和效率。

（3）實現(xiàn)全省資源信息的分類和加工，加大服務社會力度。以“一張圖”數(shù)據(jù)庫和政務管理信息為基礎，將調(diào)查評價和政務管理所獲取的數(shù)據(jù)，通過數(shù)據(jù)加工等手段生成各種信息服務產(chǎn)品，以網(wǎng)站、數(shù)字信息存儲介質(zhì)、紙介質(zhì)等形式，向相關行業(yè)、社會進行發(fā)布。

三、存在的難點分析

（一）業(yè)務規(guī)則梳理

國土資源管理是一個綜合的、有機的業(yè)務管理過程，“一張圖”不僅僅是一張綜合地圖，更重要的是提供一張能反映業(yè)務規(guī)則和關系的“關系圖”。如何在現(xiàn)有業(yè)務規(guī)則的基礎上，打破邊界，梳理調(diào)順各業(yè)務間銜接是“一張圖”綜合監(jiān)管平臺建設的核心。

（二）已有成果的整理

“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫建設涵蓋國土資源管理的方方面面，專業(yè)面廣、數(shù)據(jù)量大、格式多樣，如何在統(tǒng)一框架的基礎下，實現(xiàn)對已有數(shù)據(jù)和已有業(yè)務系統(tǒng)的整合，是“一張圖”綜合監(jiān)管平臺建設的前提。

（三）數(shù)據(jù)動態(tài)更新

“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫建設是國土資源監(jiān)管的基礎，只有充足的、高質(zhì)量的、適用的信息資源，監(jiān)管平臺才能發(fā)揮作用。因此，確保各類信息資源的現(xiàn)勢性，是“一張圖”綜合監(jiān)管平臺能否發(fā)揮效力的基礎。

（四）數(shù)據(jù)保密

目前我省擁有的各類國土資源數(shù)據(jù)，精準度和清晰度都很高，但這些數(shù)據(jù)都受到國家嚴格管制，屬于保密范疇，因此，如何解決數(shù)據(jù)保密問題，是系統(tǒng)建成后能否順利投入使用的關鍵。

四、意見及建議

“一張圖”監(jiān)管平臺建設關鍵是要有專門的機構、健全的工作機制以及強大的技術力量支持。數(shù)據(jù)整合好，業(yè)務劃分合理、形成有效的聯(lián)動機制后，建立的監(jiān)管平臺會大大提高監(jiān)管的效率。但我們也看到“一張圖”綜合監(jiān)管平臺建設將是一項長期、巨大和復雜的信息化工程，在政策、機制、管理和技術上面臨前所未有的挑戰(zhàn)。需要在組織、制度、技術和資金等方面得到保障。根據(jù)調(diào)研結果，對于實施“一張圖”綜合監(jiān)管平臺，提出如下建議：

（一）關于組織實施模式

“一張圖”綜合監(jiān)管平臺建設不單單是技術問題，而且是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及到眾多業(yè)務處室、作業(yè)單位間的協(xié)調(diào)和銜接，涉及到眾多數(shù)據(jù)和系統(tǒng)的整合，涉及到各類資源的調(diào)配，因此，建議“一張圖”綜合監(jiān)管平臺建設由廳辦公室或廳信息化領導小組辦公室牽頭，由廳信息中心具體負責實施，同時明確各業(yè)務處室及事業(yè)單位的具體職責，確保分工合理、責任明確。

（二）關于系統(tǒng)建設模式

“一張圖”綜合監(jiān)管平臺建設牽涉面廣，技術要求高、難度大，經(jīng)費投入較多。建議根據(jù)現(xiàn)有國土資源管理情況以及已有的基礎條件，統(tǒng)籌規(guī)劃，將“土地一張圖”和“地礦一張圖”統(tǒng)一規(guī)劃，納入統(tǒng)一框架體系，用統(tǒng)一的思路進行整合和建設，并采用分步實施，逐步完善的建設模式。

（三）關于數(shù)據(jù)更新模式

制定“一張圖”建設的數(shù)據(jù)標準，建立數(shù)據(jù)匯交機制、建立數(shù)據(jù)更新機制等機制，按照“誰生產(chǎn)，誰負責”的原則，明確“一張圖”建設所涉及的所有數(shù)據(jù)內(nèi)容的生產(chǎn)和更新責任單位。建立數(shù)據(jù)更新管理辦法，明確數(shù)據(jù)更新責任單位、更新內(nèi)容、更新周期和更新方式，確保“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫的現(xiàn)勢性。

（四）關于數(shù)據(jù)保密問題

“一張圖”綜合監(jiān)管平臺核心數(shù)據(jù)庫中涉及圖形部分屬于保密的范疇，為確保“一張圖”綜合監(jiān)管平臺的建設和應用，一方面要與省保密局、省測繪與地理信息局積極協(xié)調(diào)，探討數(shù)據(jù)脫密使用的辦法；另一方面，要建立保密機房，建立與外網(wǎng)完全獨立的內(nèi)網(wǎng)運行環(huán)境，避免數(shù)據(jù)被入侵、修改或外泄。