新能源秩序:應對21世紀的不安全因素

文/［美］戴維·維克多琳達·岳譯／陳鍇

新能源秩序:應對21世紀的不安全因素

文/［美］戴維·維克多琳達·岳譯／陳鍇

隨著發展中國家能源需求的不斷增長，以及全球各國有關“綠色能源”的呼聲日益高漲，全球能源體系正面臨著前所未有的壓力。以綠色能源為導向的經濟刺激措施，勢必引發一場能源革命，由此產生更清潔、更安全的新能源。這種設想或許會變成現實。

在過去的10年之中，有關全球能源體系的預期已經出現了相當大的轉變。2001年之前，全球能源市場經過了長期的產能過剩。2001年之后，全球石油以及大多數能源產品的價格急劇上揚，能源供應鏈也隨之更為脆弱。各國對外開放的油氣資源相繼面臨短缺，這一形勢迫使全球主要的能源消費國不得不將賭注押在脆弱的全球能源供應鏈上，從而加劇能源供應的惡性循環。全球油價在持續上升18個月之后達到了歷史最高水平，而后下降了2/3。此后，在全球經濟持續疲軟的影響之下，油價再度上揚至令人擔憂的水平。事實上，令人擔憂的遠遠不只油價上揚。例如，歐洲各國政府擔心天然氣供應的安全，印度等國在未來的數十年中則過度依賴煤炭進口。綜上所述，全球幾乎所有的能源消費大國對于其能源安全的疑慮，已經超越了20世紀70年代的石油危機。與此同時，全球最大的能源生產國也提出了質疑，無法確定是否有必要投入資金開發更多的能源以滿足預期增長的能源需求。究竟如何才能構建一個更加安全的能源體系？對于這個議題，能源生產國與消費國之間尚存疑慮。

能源危機正在迫近。兩大截然不同的新趨勢加大了各國政府攜手治理全球能源體系的難度，由此擴大了這場危機的負面影響。首先，能源消費國出現了重大轉變。工業化國家對石油及其他燃油需求不斷增長的時代已成為歷史，未來全球主要的能源消費國是以中國和印度為代表的新興市場國家。據國際能源組織（IEA）預計：2030年，中國至少2/3的石油需要進口，印度需要進口的石油比重甚至將超過中國。與過去20年中全球能源消費大國相比，以中國為代表的新興市場國家更傾向于通過雙邊協議從能源生產國獲得必需的能源產品，而不是增進商貿利益以保障穩定的能源供應。比如，中國為了保障其能源安全，通過政府間協議從非洲、中亞及其他富產能源的地區獲取能源。鑒于石油、天然氣和煤炭是全球性的能源商品，排他性的、不透明的能源交易可能會阻礙全球能源市場的順利運作，甚至危及全球所有國家的能源安全。不僅如此，部分能源生產國還將能源問題與捍衛人權、維護法治乃至增進民主結合在一起，這就給能源合作平添了更多的變數。

其次，環保理念對于能源使用方式的影響。在傳統技術條件下燃油釋放出的二氧化碳引發了全球變暖問題，全球各國對此已經達成了共識。自2007年全球金融危機初現端倪以來，各國對于氣候變化的憂慮與日俱增，因而陸續出臺了許多有關綠色能源的政策措施：全球各國用于綠色能源的撥款占財政增長額的15%。部分人士認為，以綠色能源為導向的經濟刺激措施，勢必引發一場能源革命，由此產生更清潔、更安全的新能源。這種設想或許會變成現實。不過有一點是毋庸置疑的，能源體系將出現重大變革。要想有效地遏制全球氣候變暖，必須在未來的數十年內將二氧化碳及其他溫室氣體的排放量減少1/2以上。要實現這一目標，絕不能滿足于細枝末節的修補。

在過去30年中，為了增進能源安全，相繼成立了許多相關的國際組織和政府組織。面對上述新的形勢，這些能源安全組織仍試圖維護其既得地位。其中，最為重要的組織莫過于國際能源組織。越來越多的石油消費國逐步偏離了該組織的監督和管轄，加之能源市場中影響能源安全的變數有增無減，故此該組織賦予新興能源大國更多的決策權。換而言之，國際能源組織需要借助新興能源大國來履行其標志性功能之一，即協助各國政府積極回應能源體系的波動。相比之下，其他能源安全組織的戰略仍然有待改進。許多歐洲國家從俄羅斯進口天然氣，為了保障其能源安全，他們已經簽署了協約，并創建了相應的國際組織，卻并未獲得預期的效果。值得慶幸的是，20國集團終于在2009年9月的匹茲堡首腦峰會上宣布削減能源補貼。此前，能源補貼在一定程度上鼓勵過度的能源消費，損害了能源安全與環境。不過，20國集團內部在削減能源補貼的時間進度方面存在諸多爭議，因而至今尚未推出可行的政策。盡管石油輸出國家組織中的石油生產大國反復強調能源安全，可是該組織并無實力穩定石油需求。無獨有偶，旨在應對環境挑戰的機制也沒有發揮預期的作用：《京都議定書》對于二氧化碳排放的限制并不明顯。2009年12月在哥本哈根舉行的聯合國氣候變化大會，試圖說服各國簽署一項繼承《京都議定書》的新協議，并為了構建更為清潔的新能源體系而投入巨額資金，然而與會各國卻無法就此達成共識。盡管當前許多國際機制均涉及能源問題，但是有關能源問題的治理依然處于真空狀態。

假如依照傳統的解決方案，構建一個新的全球性能源組織來取代“國際能源組織”，恐怕是行不通的。眼下的當務之急是構建一種新的協調機制，平衡各國在能源安全和環境保護方面的利益分歧。為了充分發揮新機制的效力，協調措施必須著重考慮全球最重要的能源生產國和消費國，說服這些國家的政府滿足其私營企業和國有企業在能源基礎設施投資方面的資金需求。

建議設立一個能源協調機構，協助各國政府及現有的國際機構更有效地應對當前的能源問題。這個新的機構可以與新的能源消費大國（例如中國）共同制定符合多方利益的投資標準，使之適用于大多數能源產品的市場規范。除此之外，它還能幫助那些全力推行綠色能源的政府事半功倍。如果沒有適用的協調機制，推進綠色能源的計劃便很有可能引發貿易戰并且浪費大量資金。參照以往成功的個案，有效的協調機制無疑會提升現有能源機構的效率，并且豐富其他有關能源安全的規范。

經濟學模型

在過去的30年里，有關構建國際能源安全機制的嘗試可以說是差強人意。其中，一個令人矚目的亮點就源于《國際經濟法》。目前，全球各國普遍遵循的一系列基本原則便出自于《國際經濟法》自下而上的實踐，其成功之處便是立足于國家利益：唯有在政府將遵循原則與自身利益結合起來時，才會切實地履行義務，確保相關的一系列法律原則的實施，并維護相關機制的良性運作。

基于全球經濟治理的歷史總結出的首要教訓在于，任何旨在協調全球能源體系的政策必須兼顧全球所有大國的利益。時至今日，即使是最具聲望的國際機構也未能做到這一點。國際能源組織增加成員國的設想之所以舉步維艱，就是因為該組織要求其成員國必須是聯合國經合組織的成員國。因此，目前國際能源組織的28個成員國基本上能源需求較小或者能源需求不穩定，卻將中國和印度等新興的能源消費大國排除在外。對此，國際能源組織制定了一些解決方案，比如給予許多國家觀察員身份，并與各國聯合展開研究。可是，這些解決方案并沒有解決根本問題：一旦出現能源危機，國際能源組織構建的協調機制需要做出反應時，擁有巨額原油儲備的國家卻無法擁有與相稱的發言權。對此，唯一有效的解決方案在于，修正國際能源組織接收會員國的條款?？墒?，這一方案近期變成現實的幾率微乎其微，這在一定程度上是因為該組織不愿變成一個大規模的論壇；此外，部分成員國還擔心，增加新成員會影響其既得利益，就像20國集團中的原八國集團成員國那樣處境尷尬。

另一個從全球經濟治理中得出的深刻教訓在于，成功的國際合作決不能僅限于全球大國之間的合作。以往的全球貿易談判之所以能取得輝煌的成績，是因為注重實效、尊重共同利益并且便于執行，例如降低關稅等等?；诔晒Φ馁Q易談判，世界貿易組織將現有的貿易規則延伸拓展至更多的國家并致力于應對更嚴峻的挑戰，例如構建世貿組織的爭端解決機制。無獨有偶，20國集團的“反避稅條款”在列支敦士登和瑞士等國取得了明顯成效，因而贏得了更多國家的支持和響應。此次金融危機爆發之后，許多國家意識到部分包庇避稅的國家在實質上支持影子經濟，破壞了全球金融治理，由此認識到執行“反避稅條款”的必要性。正因為如此，少數避稅集團在過去兩年內遭到了全球范圍內的打壓。

綜上所述，全球能源體系在很大程度上取決于能源消費大國和生產大國，任何有關能源體系的協調機制都必須顧及這些大國的利益；與此同時，任何協調機制必須令能源消費大國和生產大國通過合作獲得實際的利益，相關機制設計必須盡可能地適用于大多數國家。

無能為力的群體

當今全球能源市場并不缺乏協調機制，最大的不足在于缺乏一種行之有效的戰略，未能制定規范來治理全球能源經濟。雖然國際能源組織依然在發揮重要作用，卻沒有吸納全球新興的能源消費國；歐佩克的影響力集中于全球石油生產國，其對全球能源市場的全局影響是有限的。通過“國際能源論壇”的平臺，歐佩克和國際能源組織的部分成員國展開對話，分享石油生產和貿易數據，在一定程度上提升了全球能源市場的透明度。除此之外，“國際能源論壇”尚未實施其他實質性的行動；國際原子能機構正致力于解決核擴散問題，目前該組織尚缺乏應對能源危機的先例。

除了上述專業國際組織面臨的困境之外，全球能源體系的發展前景也不容樂觀。盡管《歐洲能源憲章條約》志在整合東歐與西歐的能源體系，實際上對于歐洲的能源市場并無實質性影響。究其原因在于，該條約沒有吸納歐洲的能源大國——俄羅斯。作為歐洲至關重要的能源生產國，俄羅斯認為遵循該條約就意味著接受西方國家的監督，這并不能給俄羅斯帶來預期的戰略利益。

至于那些致力于氣候變化的國際組織（包括《聯合國氣候變化框架公約》），尚未走出2009年12月哥本哈根峰會的陰影。雖然，八國集團在過去10年中幾乎每年都把氣候和能源問題列入其議程，卻始終是雷聲大雨點?。喊藝瘓F宣布將21世紀全球變暖的增長幅度限制在每年增長2%。即使這一目標能夠兌現，也無法從實質上逆轉全球變暖的惡化趨勢；盡管八國集團在擴大過程中吸納了全球主要的發展中國家（巴西、中國、印度、墨西哥和南非），卻沒有改變八國集團原有的合作機制，無法充分發揮新成員國的作用。在亞洲金融危機之后，20國集團曾經在構建新的國際金融機制中發揮了重要作用，甚至被國際社會視為應對未來能源和氣候問題的中堅力量，可是20國集團在應對2008年全球經濟危機時的表現卻令人大跌眼鏡。2009年10月，全球最大的溫室氣體排放國家在倫敦召開特別論壇，試圖給溫室氣體排放談判設置靈活的限制條件，但是這一努力最終也陷入了僵局：他們最近一次會議既未達成新的協議，也沒有取得其他進展。

亟待填補的“治理真空”

要想解決上述這些問題，應當切實關注全球能源體系中的最關鍵阻礙——“治理真空”，而不是一味地構建更多的國際機構。改變未來數十年全球能源體系的關鍵在于：如何增進投資并開發當前急需的主要能源（石油和天然氣）？如何研發適用于綠色能源的科技？

油氣供應的安全之所以備受質疑，一方面是現有的能源產品消耗過快，另一方面是因為投資者希望將其投資用于研發新的能源資源。實際上，能源領域技術創新的增長額抵消了傳統礦物燃料的消耗量。問題在于，新的能源供應項目，尤其是跨國界的能源供應項目，往往伴隨著諸多經濟、政治風險。能源生產國擔心，能源需求不足以支撐其生產投資，尤其是近年來氣候變化問題的凸顯，迫使國際社會日益傾向于使用更為清潔的替代能源。

要確立正確的油氣供應激勵機制，必須解決多個領域的向題。其中，政府治理既是最為薄弱的一環，也是最為重要的一環。作為全球能源增長最快的國家，中國亟待加強政府治理，中國在非洲、中亞、拉美地區以及中東地區的主要能源供應國也面臨類似的問題。近年來，中國政府定期向上述地區的能源合作伙伴提供捐贈，特別貸款和基礎設施發展項目。中國的部分精英更加確信，中國獲取戰略能源資源以維持其經濟奇跡的難度正在逐步增加。一旦中國與西方國家在這一問題上出現僵局，便難以說服中國接受西方的能源安全理念，即有效的國際機制才能確保能源市場的透明和運作良好，不應過多地依賴不透明的特別交易。

在與中國打交道之前，西方大國的政府必須明確，當前中國的能源交易既不可以被視為例外，也未必會帶來負面的影響?；厮輾v史，全球最大的國際能源供應項目，大部分源自于針對特定大國的融資協議，而這一特定大國則可以在特定時期內穩定能源市場的需求量。一旦中國開辟了新的能源渠道，其對全球能源市場提供的能源產品也會相應增加，所有國家都可能因此而受益。對于全球能源市場，中國與其他國家的觀點類似于對待全球金融市場：接受并遵循現存的規范更為有利。如果全球能源市場運行良好，那么中國的能源安全狀況便相應地有所改善。中國逐步意識到，能源生產國的政府治理越完善，其能源供應就越穩定。自20世紀90年代以來，中國在全球開辟能源渠道的戰略，在不同程度上遭遇了阻礙，部分預期中的長期能源供應伙伴反而將中國卷入了復雜的政治紛爭。對于中國及其主要能源供應伙伴，乃至全球能源市場的大國而言，當務之急是制定統一的投資標準，借助西方運轉良好的能源市場經驗及政府治理規范確保中國進一步穩定其能源供應。當中國針對石油部門管理較為完善的國家（例如安哥拉）展開新一輪的投資時，可以借此機會制定新的投資標準，也為今后其他國家在能源領域的投資開創一個值得借鑒的范例。

“治理真空”的另一特征在于：各國政府在環保問題上難以實現共同利益，因而對綠色能源的技術支持不足。能源部門是當今科技創新的前沿之一，一方面是因為氣候變化正在改變國際社會對傳統能源的預期，另一方面則是因為各國政府普遍希望能源基礎設施的投資能夠推動經濟復蘇。2009年，各國政府曾經多次協商，計劃攜手推動全球經濟復蘇。然而，在大多數議題中，各國首先考慮的都是自身的利益。有鑒于此，國際貨幣基金組織以及其他國際機構紛紛呼吁，更有效的協調機制才能切實推動全球經濟發展。

近期，全球各國商議投入2.5萬億美元發展“綠色能源”以刺激全球經濟的復蘇。美中兩國共計出資1.5萬億美元，其中大部分資金用于能源項目投資；在韓國政府用于刺激經濟的計劃中，85%的資金用于“綠色能源”，旨在提升發電廠的能效并減少溫室氣體的排放量；英國政府已撥款數億英鎊支持“綠色能源”產業的研發?！熬G色能源”的技術市場畢竟是全球性的，因此必須構建相應的協調機制，這樣一個國家支持高新技術的政策很快就能令全球其他國家和地區受益。例如，美國大力扶植可再生能源的政策，不僅極大地推動了美國、中國和歐洲生產太陽能電池和風力發電的企業，更有效地推動了這三大經濟體。由此推究，中國大力投資開發新型電力網絡，不僅能給西方企業帶來商機，也給中國經濟發展提供了所需的高新技術。

從理論角度來看，協調上述國家的“綠色科技”研發項目為全球“綠色能源”產業的發展開辟了新的發展方向。在實踐中，“綠色科技”研發項目往往帶有經濟民族主義傾向。例如，美國的研發項目設定了有利于美國供應商的條款，結果迫使中國公司處于相對不利的投資環境，甚至放棄在得克薩斯州風力廠的投資項目。假如高新技術始終處于國有化的桎梏之下，那么真正的能源革命是不會發生的。事實上，最具競爭力的能源科技都是在全球競爭中脫穎而出的。一種相對有效的協調方式是，“綠色科技”領域的主要投資國（例如美國、歐盟、日本和中國）減少研發訂單，階段性地評估研發成果，考量如何展開必要的合作。如果能配合適宜的論壇加以協調，那么早期的技術研發最終將會令更多國家受益。

開誠布公

現有的協調機構無法填補能源體系中的“治理真空”，小規模的靈活協調機制顯然更管用：應當效法國際金融業的“金融穩定委員會”，成立“能源穩定委員會”。設想中的“能源穩定委員會”必須吸納全球最具影響力的能源生產國和消費國。至于行政結構，“能源穩定委員會”應當遵循“金融穩定委員會”依托于國際清算銀行的先例，依托于國際能源組織。此外，“能源穩定委員會”的活動應當具有相當的靈活性，以便其他機構（如歐佩克）攜手合作，“能源穩定委員會”應當重點吸納中國、印度及其他重要國家，它們至今尚未受到現有國際能源協調機制的足夠重視，考慮到能源投資在各國經濟發展計劃中占有很大的比重，“能源穩定委員會”必須重視以中國為代表的新興能源消費大國，共同協商制定海外投資標準并協調中國在綠色能源方面投資。簡而言之，吸納利益最為攸關的國家，并兼顧這些國家的利益，才能形成廣泛的實際影響。

對于“能源穩定委員會”而言，關鍵的考驗在于如何證明其有能力應對全球各國的私營企業。在未來的數十年中，如果政府出臺的政策不能確保私營企業在能源領域的投資獲益，那么這些私營企業不可能投入數萬億美元的巨額資金。如何促成私營企業與政府在能源領域展開合作，已成為“能源穩定委員會”的一項重大使命。例如，領軍企業應當正式地評估政府提出的“綠色經濟”刺激計劃，并確定政府需要加強協調的領域（通常政府對于技術研發及投資缺乏足夠的掌控，因而不善于把握前沿科技的研發）?！澳茉捶€定委員會”可以為私營企業搭建與國有企業的合作、研討平臺。國有企業控制了全球最重要的油氣資源、全球（尤其是發展中國家）的大部分電網。從實力角度來看，它們堪稱全球能源體系的中流砥柱，卻沒有被這個體系充分吸納。

假如上述舉措能夠變成現實，那么其他重要領域的能源合作也會受益。為了治理所有類型的外國投資，各國政府曾多次商議簽署一項多邊投資協議，均因意見分歧和利益爭端而無果而終。比較而言，各國更容易在能源基礎設施方面達成共識。此外，盡管全球性的能源問題日益凸顯，各大國政府對于能源領域的研發投入依然不足，目前研發資金在全球經濟總產值中所占比重甚至低于20世紀80年代初?！澳茉捶€定委員會”在證明自身能力之后，國際社會才會賦予其新的使命。從全球能源體系的長遠發展著眼，該委員會還可以制定有關能源技術研發及其他領域的行業準則。在合作激勵機制方面，“能源穩定委員會”也能發揮推波助瀾的作用。例如，促成美中兩國構建更為安全的核能源體系。

“能源穩定委員會”的成功離不開大國的引領，目前唯有美中兩國能夠勝任。作為全球兩個最大的能源消費國，盡管美中兩國一直宣稱在能源問題上具有共同合作的意愿，但是在實際層面上依然好事多磨。不僅如此，美中兩國之間的雙邊協議并不能徹底解決全球日益緊迫的能源問題，事態的發展并不總是以兩國的意志為轉移。假設美中兩國能與“能源穩定委員會”攜手合作，那么之前兩國旨在應對能源問題的雙邊政策將會贏得更多國家和國際機構的認同。美中兩國都很清楚合作的重要性。目前，中國爭取海外能源渠道的戰略缺乏必要的國際規范作為支撐，很可能引發其他國家（尤其是西方大國）的負面政治影響，似乎缺乏可持續性。無獨有偶，美國也需要“能源穩定委員會”的協助。美國政府在解決全球能源問題方面，也表現出心有余而力不足。例如，美國一方面要為其他主要能源消費國及能源技術供應商做好表率，另一方面要針對減少全球溫室氣體排放提出更有效的解決方案。奧巴馬政府也希望借助某種有效的協調機制爭取中國的支持，繼而以國內立法的形式增強美國在應對全球變暖方面的作用。奧巴馬政府實現上述戰略的最大障礙之一，就是該政府尚無法令大多數美國公眾確信，中國、印度及其他發展中大國也愿意發揮相應的作用。

盡管能源產品及能源技術的交易是全球性的，可是監督、規范能源市場的能源體系卻顯得支離破碎、力不從心。從以往全球金融和貿易體系的改革經驗來看，能源需求問題并非解決問題的關鍵，也無需創建龐大的國際機構。真正可行的解決方案是，構建一個靈活的、小規模的能源協調機構，針對全球能源市場的現實提出務實的應對之策。