大興住房保障 不能放棄住房市場化

楊紅旭

今年以來，我國房地產市場經歷了快速的復蘇、回暖、繁榮，對于國民經濟“保增長、擴內需”做出了重要貢獻。但與此同時，全國住宅價格又創歷史新高，尤其是一線城市和部分二線城市，房價漲幅明顯偏大，由此導致城鎮普通居民購房的難度越來越大。在這一形勢下，如何進一步完善我國住房制度，緩解社會矛盾，盡快實現“住有所居”，是我國房地產業發展必須面對的課題。尤其是在如何協調住房市場化與住房保障的關系上，需要盡快理清思路、制定措施、積極落實。

加快住房保障建設是對付“市場失靈”的必然選擇

在市場經濟條件下，市場機制既能有效配置資源，同時又存在失靈現象。不同商品市場，市場失靈的程度有別，其中住宅市場失靈的程度比較高。主要有兩個原因，一個原因是住宅具有投資品的屬性，容易受到投資投機因素的干擾，市場波動頻率快，波幅較大；另一個原因是，住宅與普通民眾息息相關，民生屬性鮮明，住宅市場客觀上需要政策的約束和引導。

1、實踐證明我國住宅市場容易失靈。近十年來，我國住宅商品化、市場化經驗也表明，住宅市場頻頻失靈。具體表現在住房價格漲速過快、供應結構不合理、市場秩序失調、部分城市投資投機性購房比重偏高等方面。由此，造成了兩個主要矛盾。一個是房價過快增長與普通居民購買力不足之間的矛盾，另一個中低收入群體居住困難與住房保障滯后之間的矛盾。目前來看，這兩個矛盾已成為突出的社會矛盾。政府必須予以重視并盡快解決。

2、住房供應結構不合理。我國住宅市場之所以出現顯著的市場失靈，并造成上述兩個重要矛盾，并不能簡單歸咎于住房改革。“23號文”明確規定：建立和完善以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系；對不同收入家庭實行不同的住房供應政策，最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房；中低收入家庭購買經濟適用住房；其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房。

數據來源：國家統計局網站

在政策實施中，商品住宅過度發展，經濟適用房發展不足，廉租房基本被忽視。由此造成住宅供應結構失衡，高收入群體用于自住或投資的大戶型、高檔房供應偏多，能夠滿足普通居民需求的中小戶型、中低檔房供應偏少。拿1999年全國竣工的住宅套數結構與2007年相比，經濟適用房所占比重由24.92%降至8.1%，別墅和高檔公寓所占比重由2.26%增加到3.62%，經濟適用房所占比重由24.92%降至8.1%。

數據來源：國家統計局網站

3、經濟適用房從未占據過主導地位。對于經濟適用房，我國經歷了十幾年的摸索。1994年出臺《城鎮經濟適用住房建設管理辦法》，1998年住房制度改革的“23號文”中，明確要建立經濟適用住房為主導的住房供應體系；但其后的事實是，經濟適用房占全國住宅供應套數比例年年下降；2004年《經濟適用住房管理辦法》中，則不再提及經濟適用房占主流地位；2007年新修定的《經濟適用住房管理辦法》中，進一步把適用對象縮小到低收入家庭。

近些年經濟適用房存在的問題有：其一，各省區的實施標準、規模、效果差距很大；其二，作為一種社會保障制度，福利色彩過濃；其三，出現窮人買不到富人搶著要的怪現象；其四，由于房型偏大，導致真正的目標人群買不起；其五，在某種程度上，由于具體操作失當，擾亂了正常的商品住宅市場秩序。按2008年政府最新規劃，未來三年，全國新建經濟適用房400萬套，2009年新開工經濟適用住房130萬套。但今年上半年數據表明，各地只完成了年度計劃的37%，地方政府大量新建經濟適用房熱情并不高。

數據來源：國家統計局網站

4、廉租房建速加快，仍存在諸多問題。作為住宅保障體系中最重要也是最基礎部分的廉租房，建設情況與目標差距很大。截至2006年底，全國657個城市中，有512個城市建立了廉租住房制度，占城市總數的77.9%；全國累計用于廉租住房制度的資金為70.8億元。其中財政預算安排資金32.1億元(含部分上交的住房公積金增值收益)，住房公積金增值收益19.8億元，土地出讓凈收益3.1億元，社會捐贈0.2億元,其它資金15.6億元。2007年新出臺《廉租住房保障辦法》，重新界定了購買對象、戶型標準、退出機制等。2008年廉租住房制度建設共投入354億元，是2007年投入資金的3.7倍。其中實物廉租房建設投入286億元，發放租賃補貼68億元。開工建設、購買廉租住房63萬套，發放租賃補貼249萬戶，可使共312萬戶城市低收入家庭解決住房困難問題，基本實現了對住房困難的低保家庭“應保盡保”。

2009年國務院出臺了《2009-2011年廉租住房保障規劃》，規定爭取用三年時間，基本解決747萬戶現有城市低收入住房困難家庭的住房問題，總投入約2150億元，其中2009年，解決260萬戶城市低收入住房困難家庭的住房問題，而且把指標分解到各省市。按計劃2009年中央在廉租房上面預算330億元。今年國家下達的保障性住房建設計劃中，全國共需投入1676億元。截至8月底，保障性住房建設完成投資394.9億元，完成率為23.6%。進度緩慢的原因是地方由于配套資金不到位和征地、拆遷等前期工作準備不足，有的地方甚至為了多爭取中央補助資金，向上級申報的廉租房建設規劃，大大超過了應保障對象總數。

數據來源：國家統計局網站

堅持住房市場化的前提下，著力加強住房保障制度建設

近幾年房地產宏觀調控效果不佳，尤其是穩定房價的諸多措施不力，其中許多深層次的原因都與目前我國住宅市場復雜性、混合性相關，如果不把保障性市場與純商品性市場分開，有些問題很難解決。發達國家的經驗表明，在房地產業發展的住房短缺階段，政府對市場干預較多，普遍比較重視住房保障體系建設，尤其是上世紀六十年代之前；而進入七十年代之后，隨著告別住宅短缺時代，絕大多數國家更傾向于發揮市場機制，減少住房福利預算支出。我國目前處于加強住房保障的階段，但這并不意味要放棄市場機制。

因此，建議按照住宅的建設、供應、消費、管理等環節，把住宅市場劃分為兩個系統：保障型住宅系統和市場型住宅系統。并明確這兩個系統各自運行的體制、體系、機制。保障型住宅系統由政府主導，服務特定群體，實行價格管制，其中廉租房和經濟適用房政府要做主導者，棚戶區和舊城改造也要劃分清楚，部分可納入經濟適用房體系，部分讓市場做主導。市場型住宅系統由市場機制主導，政府不再干預價格。

按此住房發展模式，則政府的主要精力應放在加強住房保障制度建設，以及逐步解決住房“夾心層”的問題。建議如下：

重點發展廉租房

按2003年國家規劃，2020年我國全面小康時實現“戶均一套房、人均一間房”。現在看來，這個目標定得有些高，在市場經濟體制下，總有部分低收入家庭買不起房子，如果政府強制性實現家家都有產權房，無疑會破壞社會公平性和資源配置合理性。即便是歐美發達國家，部分家庭還須住在廉租房中。目前美國的住房私有率為69%，英國為67%，德國為42%。整體而言，租房中分為市場型租賃和保障型租賃，發達國家作為保障型的廉租房和其它公共租賃房的比重為十幾個百分點左右，美國約為17%，歐盟國家約為18%（1995年統計數據）。目前我國廉租房的占比非常低。大力發展廉租房，能夠真正讓住房保障落到實處，同時又不會干擾純粹市場化的商品住宅市場，可能有效避免經濟適用房實際操作中的種種弊端。

重點推進廉租房制度建設，首先要擴大覆蓋對象范圍。我國大部分城市享受廉租房政策的家庭尚不足1%，即使2011年能按計劃解決全國747萬戶的廉租問題，也僅占全部城鎮家庭的不足4%，這一比重明顯小于發達國家的平均水平。另外，要適度把常住本地的低收入外地戶籍人口納入廉租體系中來。其次，要進一步完善廉租房的運作模式。進一步健全實物配租和租賃補貼相結合的廉租住房制度，并以此為重點加快城市住房保障體系建設，完善相關的土地、財稅和信貸支持政策。加強監督管理和考核，明確具體措施，健全住房保障工作機構，督促地方政府切實推進這一制度。完善保障性住房申請、審核、公示、輪候、復核、退出制度，堅決查處弄虛作假、以權謀私等違法違規行為。

弱化發展經濟適用房

經濟適用房自誕生之日至今，就一直爭議不斷。 總體而言，沒有大問題，卻有小隱患。考察國外住房保障體系，主要包括廉租房、經濟適用房、各種租金和購房補貼。各國經濟情況不同，住房保障的水平相差甚大，北歐、新加坡的水平最高，其它發達國家居次，發展中國家一般水平較低。就發達國家經驗來看，首先要把發展重點放在廉租房上，其次才是考慮讓部分中低收入家庭擁有產權房（經濟適用房）。

我國香港地區的經驗，對內地、尤其是大城市住房保障頗有借鑒價值。香港從上世紀50年代開始建立公屋制度（廉租房），1972年后開始進入住房條件改善階段，1978年起的實行“居者有其屋”計劃，居屋（經濟適用房）制度開始推行，后來又實行租者置其屋計劃(租置計劃)以及置業資助貸款計劃(置貸計劃)。但是，2002年香港政府認為私人住宅應由私人開發商以市場為主導建設，于是宣布停建居屋。后來租置計劃和置貸計劃亦陸續終止。目前三分之一的港人住公屋，六分之一的港人住居屋。目前，公屋輪候冊登記的家庭仍然有11萬多個，政府著力于增加建屋量及促進住戶的流動性，縮短輪候租住公屋的平均時間，目前平均輪候時間維持于三年。

香港主要房屋類別的永久住宅單位數目

數據來源：香港房委會

香港房委會住宅單位的建屋落成量

數據來源：香港房委會

香港政府相信私人樓宇建屋量應由市場決定，而穩定物業價格的最有效方法，是維持自由穩定的市場運作環境和盡量減少政府干預。香港經驗給我們的啟示是：在我國經濟發展水平較低的條件下，且從社會公平的角度考慮，目前住房保障的重點只有一個——加強廉租房建設；其次才是建設適量的經濟適用房。而當前我國經濟適用房的計劃建設量遠超廉租房，這是值得深入研究和反思的。政策制定者須堅持一個原則不動搖：住房制度改革的市場化取向不能改變。

香港按室內樓面面積列出的房委會公營租住房屋單位百分比

數據來源：香港房委會

香港按實用面積列出的居屋/私人參建居屋/中等入息家庭房屋計劃單位百分比

數據來源：香港房委會

經濟適用房要實行封閉式運行。保障落不到實處，是經濟適用房被民眾詬病的地方，在我國住房保障沒有法制化的情況下，只要存在獲利的可能性，部分富人總歸有辦法從中掠食。如果實行封閉式運行，就能斬斷獲利鏈條。現在相關規定是五年內不準出售，所謂封閉式運行就是無論何時，業主只能轉售給政府，售價由政府控制，原則是確保業主不能牟利，所空房源由政府向其它符合保障標準的居民進行二次和多次分配。

完善住房租賃體系，實行公共租賃房制度

在我國的住房體系中，租賃是塊“短板”，自1998年房改后，只重視居民購房，而忽視了租房問題。不僅廉租房滯后，住房租賃市場也一直沒有法規加以規范，市場自我運行，體系相當的不完善，存在租客利益無法得到較好保障的現象，由此導致部分年輕人、中低收入群體被迫超前購房，從而成為社會問題。住房租賃體系可細分為廉租房、公共租賃房、市場租賃房三種類型。通過大力發展廉租房，最終會達到一個相對動態穩定的狀態，那就是能夠保障占城鎮總人口5%-10%左右的居住困難群體。

但是，還有20%左右的低收入和中低收入群體買不起房，這就是我們常說的“夾心層”，政府應該通過公共租賃房解決其居住問題，但其租金補貼標準要比廉租房低。可以較多地引進市場機制，部分公房可以由國營公益機構運營(如新加坡和日本)，部分公房可以由協會、互助組織運營(如英國和德國)，部分公房可由民營公司運營（如美國）。但政府依然是制度實施的主導者，包括家庭準入和退出標準、租金標準等完全由政府控制。

依照政府的財力，不可能建設足夠的廉租房和公共租賃房，相當部分中低收入家庭需要拿著政府的貨幣被貼去市場上租房，這就需要一個健全的租賃房市場。顯然，目前全國租賃市場并不成熟，還無法為這些家庭提供充足的、合適的、理想的房源。因此，政府必須鼓勵、引導開發商建設市場型租賃房。政府可以在出讓某些住宅用地時，規定開發商必須建一定比例的低租金住房，如美國很多州都按總建筑面積的15%左右進行限定，在后期運營中，政府需對開發商或物業公司進行補貼。另外，還有一種方式可以考慮，鼓勵企業通過收購、長期租賃等方式擁有一定規模的房源，由政策進行政策補貼，使其成為專門針對中低收入家庭的低租金租賃房。總體而言，市場型租賃房的運營主體是企業，政府的作用是規范和支持企業行為。

另外，在住房保障體系中，目前還存在一塊屬于“準保障”——部分舊公房租賃。由于歷史遺留問題，目前各城市中都有部分公房沒有出售。租戶經濟收入水平有差別，其中部分既不屬于廉租房對象，又買不起商品房，目前仍由政府或企業收取低于市場價但高于廉租價的房租。因此，可稱之為“準保障群體”，性質類似于經濟適用房。在政府財力不足的情況下，這部分公房有力地彌補了廉租房制度在規模上的不足，必須充分利用。這些舊公房的房齡絕大部分都在二十年以上，居住功能非常落后，須進行綜合改造。

目前，部分地方政府開始嘗試公房租賃制度，比如廣東、江蘇、福建、北京等省市，已經有公共租賃房項目。2009年年初，住房和城鄉建設部部長姜偉新就表示，今年要加大租賃市場方面的探索工作，以有針對性地解決既不符合保障性住房供應條件又無力購買普通商品住房的“夾心層”群體的住房問題。還將研究制定《公共租賃住房指導意見》，明確公共租賃住房供應對象等內容。

多渠道籌集住房保障資金

住房保障建設，需要政府投入大量的資金，如果沒有理順資金籌集渠道，并建立順暢的融資機制，就很難推進這項工作。按照國家的指導方針，目前我國住房保障資金主要源自中央財政、地方財政、銀行貸款、公積金收益、社會資金等。從政府支出來看，由于中央資金有限，主要的籌資還須來自地方政府。

按照國務院辦公廳的“131號文”，2009年將開展住房公積金用于住房建設的試點。為拓寬保障性住房建設資金來源，充分發揮住房公積金的使用效益，選擇部分有條件的地區進行試點，在確保資金安全的前提下，將本地區部分住房公積金閑置資金補充用于經濟適用住房等住房建設。今年七部委聯合出臺《關于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設試點工作的實施意見》，對為住房保障融資提供了一個新渠道。

美國住宅房和城市發展部每年預算為340億-360億美元，其中一半用于廉租房補貼,而美國2006財年政府支出2.65萬億美元，廉租房補貼財政支出約占1.3%。再加上10%以上的凈土地出讓金及其它資金來源，完全能夠滿足需要。

加快住房法制化建設

市場經濟體制下，法制很重要。但是，目前我國房地產業的法律體系尚不完善，住房方面的更是如此。舉例說明，1993年為了配合住房商品化改革，頒布了《房地產管理法》，規定了預售制度等一系列基本的房地產行業運作規則，并賦予建設部管理房地產市場的行政權力，從而對住宅市場商品化的發展起到了至關重要的作用。

目前我國住房產業政策，基本上是依靠國務院、建設部和地方政府的一些行政法規和部門規章，比如上述中提及的幾個“通知”、“辦法”、“方案”、“條例”。必然會造成“沒有基本法律的保障，住房保障政策最終落實肯定將大打折扣”。事實證明，這樣的施政路徑，必然導致行政效力層層衰減，地方政府往往根據自身的利益需要而行事，根本無法保證住房保障制度的執行效果。可以說，這些都是低層次的立法。目前急需一部高層次的法律——《住房保障法》或《住宅法》，早在2000年的“兩會”上，有人大代表曾向全國人大建議制定此法，但遺憾的是至今尚未落實。

縱觀發達國家，無不非常重視住房保障制度的立法工作。美國國會1949年就通過了《全國可承受住宅法》，先后又通過了《住宅法》、《城市重建法》、《國民住宅法》、《住宅與社區發展法》等相關法律。 1974年8月《住宅與社區發展法》第8條的租金資助計劃，其核心內容是任何家庭用于住宅的支出不應超過家庭總收入的30%。日本政府1950年先后制定實施了40多部相關法律來保證住房保障制度的有效執行。這些國家的經驗值得我國借鑒。

總而言之，住房體制改革至今，隨著住宅市場連續幾年的快速發展，隨著飛漲的房價與中低收入者買房難之間的矛盾日益突出，我國住房制度變革進入一個全新的階段，既存在諸多困難，也面臨很多機遇。我們認為，一定要在堅持住宅市場化方向的前提下，結合我國的現實經濟發展水平和房地產業發展現狀，積極、穩定、協調地推進住房保障體系的建設，最終目標是形成比較健全的住房“二元化”、“雙軌制”體系。建立健全的住房制度，不可能一蹴而就，既要意識到快速推進這項工作的緊迫性，又要尊重目前中等偏下收入國家的實際國情，積極有為地做好這件利國利民的大事。