第十二講：水價改革政策及面臨問題的解決對策

主講人：李 華

一 近期水價改革常用的政策文件內容簡介

新中國成立后，在各級政府和有關部門的大力支持下，經過價格部門和水利部門的共同努力，水價改革不斷推進，先后經歷了不同的發展階段，國家出臺了較多的有關法律法規及文件，這里主要介紹三個常用文件：2004年國家發改委和水利部聯合頒布的《水利工程供水價格管理辦法》（以下簡稱《水價辦法》）、2007年水利部頒布的《水利工程供水價格核算規范》（以下簡稱 《水價核算規范》）、2006年國家發改委和水利部聯合頒布的 《水利工程供水定價成本監審辦法》（以下簡稱《成本監審辦法》）。

1.關于《水價辦法》

國家發改委與水利部依據 《中華人民共和國水法》《中華人民共和國價格法》聯合發布了《水價辦法》，這是我國水利改革與發展的一件大事。《水價辦法》包括總則、水價核定原則及辦法、水價制度、管理權限、權利義務及法律責任等內容。

《水價辦法》從五個方面較好地體現了水資源可持續利用和建設節水型社會的客觀要求：一是以促進節約用水為核心內容，以水資源賦存狀況為定價依據來調整水的供求關系。二是兼顧效率與公平，較好地體現了水利工程供水的商品屬性和社會公益性。三是規范了水利工程供水價格構成，使水利工程供水更適應市場經濟的要求。四是明確了分級管理權限，使水利工程供水價格能及時有效地調整水資源供求關系。五是明確了政府監督管理職責和供用水相關各方的權利義務，有效地保護了供用水雙方的合法權益。

2.關于《水價核算規范》

《水價核算規范》是以《水價辦法》及國家有關規定為依據，是整個水價管理的重要內容。水利工程供水價格核算的含義是：供水經營者和政府有關部門根據國家的有關政策，對已經或將要投入運行的供水工程，在科學、合理地確定成本費用的基礎上，按照一定的程序和方法，計算和確定水利工程供水價格的行為。

（1）水價構成

水價由供水生產成本費用、利潤和稅金構成，供水生產成本是指正常供水生產過程中發生的職工薪酬、直接材料，其他直接支出、制造費用以及水資源費等。供水生產費用是指供水經營者為組織和管理供水生產經營而發生的合理銷售費用、管理費用和財務費用，統稱期間費用。供水利潤是指供水經營者從事正常供水生產經營獲得的合理收益，按分攤后的供水凈資產利潤率核定。供非農業用水按供水凈資產計提利潤，利潤率按國內商業銀行長期貸款利率加2%～3%確定。供水稅金是指按國家稅收法規及政策規定可計入水價并由供水經營者繳納的稅款。農業用水價格不計稅金，非農業用水價格應計入稅金。目前，國家稅收政策中對水利工程供水納稅問題已作了原則規定，給予了優惠。

（2）共用資產共同成本費用的分攤

①分攤的理由

我國的水利工程管理單位約70%～80%具有多功能服務性質，屬準公益性水管單位，其固定資產有一部分是各功能共用的，其發生的成本費用混合在一起列支。在核算水價時，必須對這些共用資產和集中發生的成本費用進行客觀地歸集，并采用合理的計算方法在各功能和各供水對象之間分攤。

②分攤的流程

綜合利用水利工程經營者的資產、成本費用分攤，首先在興利、社會公益耗費和多種經營之間進行，興利分得的資產、成本費用，再在供水及其他興利功能之間分攤。最后，將供水分得的資產、成本費用，在不同用水戶之間分攤，為各類水價的核算打好基礎，見圖1。

③防洪與興利共用資產共同成本費用的分攤方法

水庫工程按庫容比例法分攤；機電、排灌站工程按工作量法分攤方法；河道、閘涵工程按過水量比例法分攤。

④供水與其他生產經營項目的分攤方法

供水與其他生產經營項目應按類分別核算成本費用，不能單獨核算的，采用收入比例法或其他方法進行分配。

⑤農業供水與非農業供水分攤方法

在供水分得的資產成本費用中，扣除了水力發電、水產養殖和其它經營項目應分攤的成本費用后，剩下的資產成本費用為純供水項目的，按《水價辦法》供水對象分為農業用水和非農業用水。在農業供水與非農業供水之間再次分攤，農業用水戶和非農業用水戶對供水的保證程度要求不一樣，因此，推薦采用供水保證率法在農業用水和非農業用水之間進行分攤。根據《水價核算規范》中第18條中的公式求得農業和非農業供水分配系數，再求得農業和非農業供水生產成本費用。

（3）供水量的確定

水利工程供水一般按產權分界點作為供水計量點和水費結算點；實際水費結算（收費）點與產權分界點不一致的，也可以按照水費結算（收費）點作為供水計量點，但應合理界定不同產權單位的供水成本。不同的供水計量點，其供水成本是不同的，水價水平也不同。

水利工程供水量的大小對供水價格的核定影響很大，因此科學合理地確定供水量，對正確核算供水價格十分重要。《水價核算規范》作了如下規定：非農業供水年平均供水量一般按照最近3年平均實際供水量確定；農業供水量采用最近5年實際平均供水量；新建水利工程，采用供水計量點的年設計供水量并適當考慮3～5年內預計實際供水量計算；簽定供用水合同的，合同供水量也可以作為核算供水價格時的供水量依據。

（4）水價核算應開展的準備工作

按《水價核算規范》規定準備好各項資料。在歸集和分配供水成本費用時，應注意以下幾點：供水生產未單獨核算的，在與其他生產經營分攤時，能直接區分的其他開支要直接扣除，不能區分的要按一定比例扣除。結合供水水力發電、旅游等成本費用也要扣除。對非正常應急供水成本費用在分配時要考慮固定成本和變動成本等因素。對按本單位財務制度開支的項目，也要考慮其合理性，視具體情況具體分析后，納入供水成本費用。

圖1 資產、成本費用合理劃分流程圖

3.關于《成本監審辦法》

《成本監審辦法》是為提高水利工程供水價格決策的科學性，合理核定水利工程供水定價成本，根據《政俯制定價格成本監審辦法》和《水利工程供水價格管理辦法》等有關規定制定。在《成本監審辦法》中提到的成本通常是指成本費用兩部分內容的簡稱。

定價成本監審工作程序是：經營者報送成本監審申請報告；價格主管部門初審并發出成本監審通知；制定成本監審工作方案；實地成本監審；進行成本核算并出具審核結論報告。

定價成本要同時滿足5個方面的要求：政府定價成本是所有經營者的社會平均成本；政府定價成本是指在持續、正常的生產經營活動過程中發生的成本；政府定價成本是符合有關法律、法規和財務會計制度規定的成本；政府定價成本是指合理的成本；政府定價成本是按照價格主管部門制定的成本核算辦法核算得到的成本。

《成本監審辦法》與《水價核算規范》的區別主要表現在：一是執行主體不同。《水價核算規范》是水利經營者核價的基礎、依據，《成本監審辦法》是政府價格主管部門審核水利工程供水成本的依據。二是供水成本涵義不同。根據《水價核算規范》核算出某供水單位的水價，反映個性，真實性；《成本監審辦法》在真實的基礎上兼顧合理性，兼顧區域供水的成本水平。

水利工程供水定價成本由合理的供水生產成本和期間費用構成。價格部門在成本監審時，要調用近三年的成本費用資料分析確定供水定價成本。供水單位應根據《水價核算規范》的規定，以近三年的會計成本資料為基礎，分析三年變化趨勢，合理確定供水成本。

二 水價改革工作中面臨的若干問題及應對

水價工作者在水價改革工作中會遇到許多問題，諸如，水價標準偏低、調價周期長；農業供水調價難、收費難；農業供水中間環節多，容易造成水費截留；水價計收方式單一；地表水可供水量減少、灌溉面積萎縮；水價構成中包含折舊遇到阻力；水費是否交納稅金；供水成本監審時遇到一些問題等等。

1.水價與水資源費的區別問題

水利工程水價和水資源費都是水價構成中的兩個部分。水利工程水費依據水利工程水價標準計收水費，遵循《水價辦法》；水資源費依據水資源費的標準征收，遵循國務院第460號令《取水許可與水資源費征收管理條例》。

水利工程供水納入商品管理，具有自然壟斷性，水價標準由價格主管部門商水行政主管理制定，供水水費是“計收”而不是“征收”，計收的水費作為供水經營者供水經營收入，農業水費免稅，非農業供水水費要交納稅金，一些省份爭取到了減免稅政策，水費用于彌補水利工程供水耗費，水資源費是國家對水資源所有權的體現，水資源費屬于政府非稅收入，全額納入財政預算管理，其標準由價格主管部門會同水行政主管部門批準。水資源費是“征收”而不是 “計收”。征收的水資源費按比例上交中央和地方國庫。水資源費專項用于水資源的節約、保護和管理及水資源的合理開發。此外，需要補充的是，水利工程供水在供水環節處于源頭位置，取水需要交納水資源費，在《水利工程管理單位財務會計制度》中，水資源費是供水成本中制造費用中的一項，是工程水價成本的一部分。對非農業終端用水戶而言，交納的水費包括水資源費、水利工程供水水費、自來水生產費和污水處理費。對水資源費的使用者來說，水資源費屬于政府非稅收入，專款專用。

2.水價成本監審中的常見問題

在水價工作中，水價成本監審工作是價格部門開展的一項重要工作，作為供水單位的水價工作者了解水價成本監審工作十分必要。

①有關定價成本的性質和范圍的確定問題

定價成本是指需要通過價格（或收費標準）來補償的成本，不一定是供水單位完全的財務成本。一些供水單位成本支出具有公益性的特點，部分由財政補償，部分由專項資金補償，需要通過價格補償的只是企業生產經營總成本中的一部分。因此，價格部門實施成本監審時，根據各類資產性質和收入來源渠道，明確成本補償范圍。對承擔防洪等公益功能的水利工程，供水單位是財政差額撥款事業單位，先區分公益和經營供水服務分別應承擔的成本，而后在經營供水總成本中扣除財政已補償的支出，而不是將供水單位發生的所有成本都計入經營供水總成本，也不是將所有經營供水總成本全部作為定價成本。

②主、附營業務的相關性

計入定價成本的各項費用應當是與供水生產經營活動直接或間接相關的費用。價格部門在實施成本監審中，先準確界定所發生的各項費用是否全部屬于或部分屬于主營業務支出。很多供水單位主營業務和附營業務沒有分開核算或難以分開核算，成本監審時會合理核定附營業務應當承擔的成本。

③供水單位的特殊性項目如何界定

每個供水單位都有自己的特殊性，對于《成本監審辦法》暫時沒有規定審核標準而又需要進行成本監審的指標項目，供水單位要加強與各方面的溝通，按照公平合理的原則闡述理由，以期價格部門決策，合理確定定價成本。

3.水價政策中對“以工補農”精神的體現問題

當前，社會上一些人對水利工程收取農業水費在認識上有偏差，認為這與國家惠農政策有抵觸。實際上，全國水利工程水價水平較低，非農業水價總體來說能達到成本的70%～80%。在農業供水方面，考慮到農業是我國的經濟基礎，農民承受能力差，農業水價執行的水平低且調整緩慢。據調查，2005年全國大中型灌區農業平均水價僅為成本水價的38%，平均水費實收率僅為57.3%，實收水費只占成本的22%。長期以來，水利工程供水價格一直未達到成本價格，尤其農業水價偏低，財務一直處于虧損狀態，影響了供水單位的正常運行。

建立完善周全的水費體系，實現可持續的供水成本補償對水利供水工程正常運行至關重要。我國是農業大國，農業是用水大戶，占全國用水量的65%以上，但由于農業產業的弱質性，農業供水價格的制定，并不是一個單純的理論問題，而是在宏觀經濟政策、水管理體制和水市場等多方面約束下的現實經濟問題。根據國情特點制定的農業水價機制，一方面將水利工程供水價格納入商品價格范圍進行管理，另一方面考慮到農業是我國的經濟基礎，要合理減輕農民負擔。農業水價制定必須考慮農民承受能力以及社會經濟條件，合理制定農業水價及農業供水成本補償政策，在體現工程供水的商品價值，促進全社會節約用水的同時，較好地兼顧供水的社會公益性。在水利工程供水方面已經實施的以工補農政策表現在：

（1）制定農業水價從測算方法上體現“以工補農”

為了保證供水單位的正常運行，就必須建立合理的價格補償機制。按照《水價辦法》規定，在供水價格構成和供水成本分攤兩個方面體現“以工補農”思想。農業用水價格按照補償供水生產成本、費用的原則核定。非農業用水價格在補償供水生產成本、費用和依法計稅的基礎上計提利潤。供水成本費用在農業供水與非農業供水之間分攤時，采用供水保證率法，計算出農業、非農業供水分配系數，再求得農業和非農業供水生產成本費用。通常由于農業供水的保證率低于非農業供水，分攤后農業供水單位成本要低于非農業供水單位成本。

（2）加大農田水利投入力度

我國的氣候條件與水資源狀況，決定了我國的農業發展在很大程度上依賴于灌溉的發展，也決定了灌區在我國農業生產中的重要地位。截至2007年年底，10多年來利用國債資金投資233億元，啟動了376個大型灌區續建配套與節水改造工作，通過工程改造與管理改革，灌區工程狀況有所改善，取得了顯著成效。中央和地方一直重視農田水利基礎設施建設投入，近幾年，尤其是加大了與農民生產生活直接相關的農村小型基礎設施的投入。

（3）積極開展農業末端水價財政支補試點工作

水利部開展農業水價綜合改革暨末級渠系節水改造試點，安排資金，支持農業水價改革。2007年，水利部選擇了8個省（自治區）的14個灌區的部分末級渠系作為首批試點項目區，開展了綜合改革試點方案及農民用水戶協會規范化建設規劃、末級渠系節水改造規劃和農業水價改革規劃的編制工作。2008年的試點范圍擴大到14個糧食主產區和4個主要產糧省。2008年，財政部從中央財政農田水利建設補助專項資金中專門安排部分資金，支持開展農業水價綜合改革暨末級渠系節水改造試點，在農業用水末端開展了財政支補試點工作。

由于農業水價低及再調整困難，農業水費要建立國家、地方、用水戶多層次的合理補償機制。對國家和農業用水戶補償后的農業水費仍達不到成本的供水單位，不但要調整水價核算方法，還要考慮在有條件的地區，對用水量大、承受能力強的非農業用水戶，實施以工補農的水價制定措施。

4.農業末級渠系水價核算問題

從灌溉水源取水向農業灌區供水，需要通過各級渠道輸送和分配到田間。灌溉渠道系統一般分成干渠、支渠、斗渠、農渠、毛渠五級。一般情況下，支渠出口以上渠道由國有水管單位管理，供水計量點設在支渠出口，其水價由價格主管部門進行審批；但對于斗渠及其以下末級渠系，水利工程設施投入構成復雜，由群眾組織管理。

農業末級渠系一般是指國有大中型灌區的斗渠及其以下供水渠道和設施。農業末級渠系水價是指利用群眾管理的斗渠及其以下的供水渠道和設施輸水到農民用水戶發生的合理的單方水費用。而末級渠系水價核算是指在科學、合理地確定補償農業末級渠系運行和維護養護費用的基礎上，按照一定的程序和方法計算和確定供水價格的行為。

末級渠系供水費用原則上由末級渠系供水合作組織為供水發生的合理的末級渠系維修養護費用、配水人員勞務費用、管理費用等三部分構成。在核算末級渠系水價時，通常以灌區為單位，采用各個末級渠系供水合理費用之和除以末級渠系供水量。

終端水價就是在整個農業灌溉用水過程中，農民用水戶承擔的經價格主管部門批準的最終用水價格。終端供水計量點應該布設在農渠出口，用水戶按農渠出口水量繳納水費。終端水價是折算到農渠出口的國有水管單位水價與末級渠系水價之和。折算到農渠出口的國有水管單位水價是國有水管單位支渠出口供水價格除以國有水管單位供水計量點至農渠出口計量點的渠系水利用系數。

5.水價構成中是否包含固定資產折舊的問題

水利工程管理單位固定資產折舊是對固定資產磨損和損耗價值的補償。由于歷史原因，大部分水利工程經多年的使用年久失修，加之國家資金投入嚴重不足，無法從根本上解決工程的病險問題。為保證其正常運行，每年都需要根據其破損的嚴重情況，進行必要的更新改造。在我國，多數水利工程尤其是水庫工程除承擔供水任務外，還有防洪等公益任務。在目前公益性耗費補償嚴重不足的情況下，為維持防洪等公益活動的正常進行，每年還要從水費收入中抽出部分資金來彌補公益活動及農業供水虧損部分。因此，在水價成本核算時，應按照供水分攤的固定資產提取折舊計入供水成本，這是保證水利工程正常運行的必要條件。

6.水利工程供水水費是否繳納稅金的問題

自2001年以來，財政部、國家計委《關于將部分行政事業性收費轉為經營服務性收費 （價格）的通知》（財經〔2001〕94號）明確規定將水利工程供水水費轉為經營服務性收費，納入價格管理。稅金是構成水利工程水價的組成部分。從已成水利工程供水水費納稅的法律依據、各地水費納稅的不同情況、可進入供水價格的稅種等方面進行分析，水利工程供水經營者向用戶收取的水利工程供水水費，應按“服務業”稅目征收營業稅，為農業生產提供灌溉和排澇勞務取得的應稅收入免征營業稅。水利工程供水經營者如有盈余則應交納所得稅。制定稅收政策時，對水利工程供水水費作了原則的規定，給予了優惠政策。有些省市根據具體情況，實施水利工程供水水費零稅率政策。因而，水價核算人員應關注稅制稅法改革新動向，掌握應納稅額的計算方法，熟悉含稅水價的計算。

7.供水保證率法在水利工程水價核算中的應用問題

供水保證率法在水利工程供水價格核算中用來分攤不同類別的供水成本費用。對同一工程、同一供水類別，不同的供水保證率其水價核算結果是不同的，在水價核算中合理確定供水保證率非常重要。老水利工程項目經過幾十年的生產、使用，運行維護沒有到位，加之工程周邊環境的巨大變化，水庫規劃設計值與實際情況有一些差異，如水庫蓄水能力、用水對象、供水保證率等。如果沿襲水利工程當初的設計值，顯然與實際不符合，這就需要用科學發展觀的思想，與時俱進，具體問題具體分析，加強研究，有條件的供水單位可以重新測算供水保證率。

在水利工程水價核算中，農業供水保證率合理下降，使得農業供水分攤的成本發生變化，水價成本核算的最終結果是非農業供水單位成本相應增加，農業供水單位成本相應降低。以某樞紐工程為例計算，農業供水保證率由75%下降為50%，非農業供水成本提高了10%。

三 結 語

建立科學合理的水價形成機制是水利工程良行運行的關鍵，也是促進水資源優化配置和節約用水的重要手段。因此，準確、科學地核算水利工程供水價格就顯得格外重要。水價核算既要充分考慮用水戶的支付意愿和承受能力，也要考慮供水單位的成本補償和合理收益，對不同用途的供水實行差別水價，逐步推行用水定額管理、超定額累進加價、兩部制水價等制度。

總之，水價工作政策性強，牽涉面廣，工作難度大，直接涉及受益區地方物價上漲指數與經濟利益，是一項復雜的系統工程。為了減少價格調整工作的阻力，要認真學習和運用國家有關政策，加強領導，制定措施，落實責任，扎實開展基礎工作，積極主動與價格部門溝通，加快水利工程供水價格改革進程。