淮河流域河道（湖泊）岸線利用現狀及管理對策

王 浩，徐新華，付仰木，張才庭

（1.中水淮河規劃設計研究有限公司，233000，蚌埠；2.水利部淮河水利委員會，233000，蚌埠）

岸線一般指河道（湖泊）水陸邊界線兩側（周邊）一定范圍的帶狀區域。岸線具有綜合利用開發功能，與流域防洪、河勢穩定、供水、航運及河流生態等關系密切，既有行洪、調節水流等自然屬性，又具有開發利用價值的資源屬性。

淮河流域集水面積大于1 000 km2的河流有50多條，總河長約1.1萬km，大于300 km2的湖泊有4個。河道（湖泊）岸線是支撐沿河（湖）流域經濟和社會發展寶貴的不可再生資源，同時也會對生態環境保護和河道 （湖泊）行（蓄）洪帶來一定影響。近年，隨著流域經濟社會的快速發展，城市化進程加快，岸線利用的程度越來越高，沿、跨河（湖）的建設項目日益增多，特別是淮河中下游地區、沿湖地區和城市河段。

我國現行的有關河道、湖泊法律法規沒有明確如何科學合理地利用與配置岸線資源，致使在河湖岸線利用管理工作中缺乏具有法律效力和可操作性的依據，造成目前岸線開發利用工程中出現了諸多問題和岸線利用管理上的混亂，對河道行洪、河勢穩定以及水生態保護不利。為保障防洪安全、供水安全和保護水生態環境，科學合理地開發、保護和管理岸線資源，對于促進流域經濟社會可持續發展至關重要。

一、岸線利用現狀

1.岸線利用項目現狀調查

根據其涉河情況的不同，岸線利用項目可分為跨河、穿河、臨河、攔河建設項目。其中跨河項目包括鐵路、公路橋梁、跨河電纜等，穿河項目包括輸油（氣）管道、穿河電纜等，臨河項目包括港口、碼頭、取（排）水口、堤頂公路、旅游區等，攔河項目包括閘壩、樞紐等。

本次調查的岸線范圍為淮河流域重要的河湖段，包括淮干（淮濱—老子山段）、沙潁河（周口—沫河口段）、渦河（亳州—渦河口段）、韓莊運河、中運河（蘇魯省界—宿遷閘段）、洪澤湖（老子山—二河閘段）、駱馬湖（皂河—沂河口段）和南四湖。據統計，截至2005年，調查范圍內共有中小型港口碼頭416個，公路鐵路橋梁146座，管線、電纜186根，各類取水口202個，排水口125個，主要攔河閘壩18個。調查范圍內河道（湖泊）左右岸岸線資源總長2 750.3 km，建設項目占用岸線資源總長276.5 km，岸線利用率10.1%。其中港口碼頭占用岸線資源長110.6km，岸線利用率4.02%；橋梁占用岸線資源長79.3 km，岸線利用率2.89%；穿河管線、跨河電纜占用岸線資源長19.3 km，岸線利用率0.7%；取排水口占用岸線資源長31.5km，岸線利用率1.14%；重要閘壩（含旅游區）占用岸線資源長35.7 km，岸線利用率1.3%。各種建設項目中港口碼頭所占岸線資源最長（圖1）。

圖1 淮河流域各種類型岸線利用項目所占岸線長度及比例

岸線資源的利用與地區經濟發展程度有關，越是經濟比較發達的地區，岸線利用項目越多，岸線利用率越高。據查，淮河流域岸線利用項目多數集中在（地市、縣城）城區河段。

2.岸線利用項目需求

根據目前掌握的資料，到2020年，淮河流域調查范圍內擬建港口碼頭146個，需要占用岸線111.6 km；新建橋梁24個，需要占用岸線29.2km；新建管線6根，需要占用岸線資源2.4 km；新建取水口10個、排水口6個，需要占用岸線資源1.2 km，新建耿樓閘1個，需要占用岸線資源2.0km。總體上需要新占用岸線146.5km。港口碼頭所需占用岸線資源最多。雖然淮河流域很多沿河（湖）地區經濟水平還不高，但是發展潛力很大。由于一些岸線利用項目從立項到竣工建設周期很短，實際上今后的岸線利用長度要大于本次統計的需求長度。總體上，建設項目對岸線的利用需求呈增加趨勢。

3.現狀岸線利用管理存在的主要問題

（1）岸線利用項目日益增多，無序開發，對防洪、供水安全和生態環境功能重視不夠

1990—2000年，淮河流域受理水運工程建設每年不到5項，而2007年一年，僅淮委直接受理的各類涉河項目就有近60項，港口、碼頭工程逐年增多。港口、碼頭工程在河灘地建設堆場；有些在河道內灘地興建永久性建（構）筑物，已嚴重阻礙河道行洪；跨河橋梁需要在河道內修筑橋墩，城區段橋墩阻水累積效應較大，梁下凈高不能滿足防汛交通通行需求；一些建設項目不符合環境保護要求，擠占水源保護區；一些地區取水口、排水口、港口碼頭等較為密布，上游碼頭、排污口對下游取水口造成污染。這些工程項目往往都是根據各自的工程特性需要盡快上馬，工程需要在哪個河湖段位置就在哪個位置建設，往往忽視了所處河段的河勢穩定性，忽視了工程建設會不會造成河段的防洪安全、引起下游的水環境污染等，形成無序開發的局面，對河道行洪、河流水質、河勢變化、防汛搶險和防洪工程日常管理有著直接影響。

（2）岸線利用存在多頭管理現象，開發利用與治理保護不夠協調

目前，岸線的開發利用涉及水利、交通、航運、市政、環保等行業或部門，對岸線的防洪、供水、航運、生態環境以及開發利用功能缺乏統籌協調，部門間和行業間缺乏統一協調，各職能部門職責不清，各自為政，多頭管理，造成岸線資源的配置不夠合理。有些建設項目立足于局部利益，缺乏與其他行業規劃的協調，存在多占少用和重復建設現象，造成岸線資源的浪費。有些地區對岸線無序開發和過度開發，不注意治理保護，缺乏有效的控制手段，一些河段建設項目過于集中，群體的累積效應已經顯現，嚴重影響河道行洪安全和河勢穩定。

（3）岸線利用管理依據不足，缺乏規范的管理制度和政策

由于目前淮河流域缺乏統一的岸線利用管理規劃的指導和相關的管理制度、政策，給岸線資源的科學合理利用和管理造成困難，河道管理范圍內建設項目審查無規劃依據，有關各方亂建港口、碼頭現象嚴重，特別是中小型碼頭。一些建設項目重前期工程審批而輕后期建設補償，不按防洪評價報告要求進行影響補償。

目前岸線申請使用無其他附加條件，還缺少有效的經濟調控手段，現行的無償獲取岸線資源的辦法與國家為保障行洪安全、穩定岸線、整治河道、控制河勢的巨額投入極不相稱，不利于岸線資源的節約使用和合理開發。

二、岸線利用管理對策

1.岸線利用的一般原則

①岸線的開發利用應遵循“保護優先、嚴格控制、適度開發、高效利用、可持續發展”的原則。強調科學合理有序開發，利用與保護相結合。

②岸線的開發利用應符合淮河流域防洪規劃，與所在河道湖泊整治規劃、水功能區劃、水環境整治規劃等相協調。

③岸線的開發利用應符合所在河湖段的防洪安全要求，不能縮減水域面積，不能降低河道行洪能力和湖泊調蓄能力，不得影響河勢穩定，污染水環境，應滿足水資源利用與保護和生態環境保護的要求。

④控制河段的跨河建筑物密度，新建的跨河建筑物必須與其相鄰的其他建筑物不產生疊加壅水影響，項目選址應在相鄰的其他建筑物的影響范圍之外。

⑤岸線的開發利用給河湖防洪安全、河勢穩定和水生態環境造成不利影響的，應采取有效措施進行補救或補償，并經相關水行政主管部門同意批準。

2.實施岸線利用控制線管理

岸線控制線是指沿河流水流方向或湖泊沿岸周邊為加強岸線資源的保護和合理開發而劃定的管理控制線。岸線控制線分為臨水控制線和外緣控制線，臨水控制線和外緣控制線之間的區域為“岸線帶”。

岸線臨水控制線是岸線利用項目的 “高壓線”，根據淮河流域河道特征，臨水控制線采用灘槽分界線劃定，一般情況下禁止岸線利用項目突破臨水控制線進入或伸入河道，個別項目如取水工程的取水頭需要伸入河道主槽部位的需要重點論證并報省級及其以上水行政主管部門或流域機構審批。對河勢不穩、河槽沖淤變化明顯、主流擺動的河段，一般不適合進行岸線開發利用，確需利用的要進行重點論證并報省級及其以上水行政主管部門或流域機構審批。

岸線外緣控制線采用河道堤防工程的管理范圍外邊緣線，在外緣控制線以內布置的岸線利用項目要符合岸線利用功能分區要求和其他規范或管理要求。

3.實施岸線利用功能分區管理

岸線功能區是根據岸線資源的自然和經濟社會功能屬性以及不同的要求，將岸線資源劃分為不同類型的區段。岸線功能區界線與岸線控制線垂向或斜向相交。岸線功能區分為岸線保護區、岸線保留區、岸線控制利用區和岸線開發利用區四類。

根據淮河流域特點，岸線保護區主要包括：①國家和省（自治區、直轄市）級人民政府批準劃定的各類自然保護區、風景名勝區的河段（湖泊）；②重要的城鎮水源地 （取水口附近）河段；③水流湍急、河勢不穩、沖刷劇烈的支流河口上下游一定范圍；④險工段。岸線保護區原則上不準開發利用，容許開發利用率上限為零。

岸線保留區包括：①處于河勢劇烈演變中的河段岸線；②采煤塌陷段；③不具備開發利用條件的河段。不準在河勢不穩、有采煤塌陷段的河段開發，其他河段要開發的，總的容許開發利用率上限為岸線保留區范圍的20%（包括現狀的開發利用）。

岸線控制利用區包括：①岸線開發利用程度相對較高的河段；②需要控制開發利用類型、有特定功能要求（如景觀開發和堤頂公路建設等）的沿河城區段；③開發利用可能對防洪安全、河勢穩定、河流生態保護造成不利影響的區域。現狀開發利用程度已較高的河段，嚴格限制新的建設項目；需要控制開發利用類型、有特定功能要求（如景觀開發和堤頂公路建設等）的沿河城區段，按照相關要求控制；總的容許開發利用率上限為岸線控制利用區范圍的60%（包括現狀的開發利用）。

岸線開發利用區包括：①河勢基本穩定、無特殊生態保護要求或特定功能要求的河段；②一些靠近地市、縣城、鄉鎮，岸線資源條件較好的河段。總的容許開發利用率上限為岸線開發利用區范圍的70%（包括現狀的開發利用）。

岸線利用項目的選址、布局以及開發利用類型應符合岸線利用功能區劃相關要求。

三、結 語

要逐步解決目前淮河流域岸線開發利用中存在的諸多問題，規范今后的岸線開發利用行為，必須落實岸線利用管理規劃，實施岸線控制線和功能分區相結合管理的方式，建立健全岸線利用與治理保護相結合的機制，完善法規制度，強化執法監督，嚴格項目審查審批環節，加強岸線利用保護宣傳。只有這樣才能科學合理、有效保護、可持續利用岸線資源，促進流域經濟社會的快速健康發展。

[1]水利部水利水電規劃設計總院.全國河道（湖泊）岸線利用管理規劃技術細則[S].2008.

[2]中水淮河規劃設計研究有限公司.淮河流域河道（湖泊）岸線利用管理規劃[S].2009.

[3]徐新華，夏云峰.防洪評價報告編制導則研究及解讀[M].北京：中國水利水電出版社，2008.

[4]水利部，國家計委.河道管理范圍內建設項目管理的有關規定[S].1992.