爭議農民“被上樓”

◎ 文/蕭劍鋒

爭議農民“被上樓”

◎ 文/蕭劍鋒

編者按：

曾經，“樓上樓下，電燈電話”，還是多少人孜孜以求的理想生活。可在轉眼之間，老百姓真的就被一場上樓運動推了上去。

時下，一場讓農民“上樓”的行動，正在全國二十多個省市疾風暴雨般的進行著。拆村并居，宅基地換房，土地換社保等一系列“增掛”措施的實施，已使無數傳統的村莊正從中國廣袤的土地上消失，無數農民正在“被上樓”。

由于近年來中國耕地保護與城市化進程用地之間的矛盾已發展到了針鋒相對的尖銳地步。如何“找地”，也成為各地國土部門的首要任務。以河北省為例，2009年需要新增用地約為21萬畝，但國家指標17萬畝。如何填補4萬畝的缺口，成為河北投資項目落地的難題。于是，“增減掛鉤”之策一經出臺，便立即成為了河北乃至全國各級地方政府破解土地瓶頸的“金鑰匙”。

在這場全新的“圈地運動”中，農民大多別無選擇，生活和生態結構被改變。交出了宅基地后的農民不僅沒有享受到土地級差的收益，甚至仍然分享不到城市化與工業化的發展所帶來的成果。然而，他們卻不得不從此過上帶有濃重長官意志色彩的“城市生活”。

說到底，20多個省份多個地方所采取的“找地新政”無一不是在變相地利用“土地財政”，做大GDP。它雖然多發生在東部或中部發達的省份，但也足以告訴人們，在資源開發趨于匱乏，城市化發展又要大踏步邁進的前提下，地方經濟所面臨的發展困境。由此觀之，當西部經濟搭乘上資源型經濟發展快車時，是否也已思慮到怎樣去轉型，且轉型又不與民爭利，老百姓還能享受到由此而不斷增長的幸福呢？有道是：他山之石，可以攻玉。

齊魯大地“滅村運動”熱火朝天

山水重慶騰出農地換地票

門戶羊城城鄉社會一體化

濱海新區宅基地換房的博弈

走在山東、河北、安徽等地的鄉村，你會發現一些高層小區在農村拔地而起，許多村莊已被或正被轟鳴的推土機推走。

時下，一場讓農民“上樓”的行動，正在全國20多個省市進行，而且有愈演愈烈之勢。而伴隨著這場以“撤村并居”“宅基地換戶口”為載體的“農村宅基地復墾革命”而來的卻是無數個古老的村莊從中國廣袤的土地上消失；無數農民正在被“趕上”樓房，過上所謂的城市生活。

專家指出，這是一次對農村的掠奪，強迫農民上樓并大規模取消自然村，不僅與法治精神相違背，而且對農村社會的和諧穩定發展也將帶來巨大負面影響。

齊魯大地“滅村運動”熱火朝天

諸城的這種探索實際上是在為土地財政收益變換一種方式，且不至于讓上級部門發現其真正的違規用地行為

被拆居民因為得不到相應的補償而堅守在這片瓦礫旁

諸城，古稱密州。因在此地發現了大量完整的恐龍化石，又被演繹為龍城。它是山東省濰坊市所轄的一個縣級市。18年前，當地推動國有和集體企業改制時，因把90%以上的企業一次性賣掉而引發了激烈爭議，當時主政諸城的首腦人物陳光由此被戲稱為“陳賣光”。在爭議之中，諸城的經濟實力躋身全國百強縣的行列。一向鮮為人知的諸城一時間成了中國股份制改革的示范縣。

如今，諸城又率先撤銷了轄區內的全部行政村，并把幾個小村莊合并成了大的農村社區，引導農民集中到中心村居住，農村社區成為了諸城行政管理體制中新的社會基層組織。

新建的集中居住區位于中心村內，農民向社區中心村集中居住，建制村原有的一些職能，包括土地承包關系在內都沒有本質的變化。

張玉磊的新房不是自己建的，它是諸城農村集中修建住宅樓的一部分。今年春節前，張玉磊一家喬遷新居，成為新社區的首戶。他十年前建的平房，經過拆遷平整后，已經成為新的工地，正在建造新的集中居住區。

張玉磊現在居住的新房，面積有206平方米，而他之前的家——老平房，有“四間北屋，四間南屋”，共120平方米。據他介紹，新樓的120平方米是用以前的宅基地免費置換的，而多出的86平方米，他以每平方米1400元的價格購買而來。按照這個價格，他一共支付了12萬多元，并在交出以前的宅基地的前提下獲得了這棟兩層小樓。

張玉磊現在居住的社區叫土墻社區，離諸城市區只有3公里。房子沒有大產權，只是集體土地使用證，不準買賣。房子是自住，不會拿去賣，所以張玉磊覺得很劃算。因為張早已不再種地，現為經商農戶了。

在土墻社區，類似的兩層小樓成了稀缺資源。土墻社區黨委副書記趙玉霞介紹，這種兩層的連體民居只有120套，“老百姓都搶著買，開始規劃的時候，考慮到是在農村，農民有農具要放。但是后來一論證，發現這樣并不太節約土地，后來建議城郊的社區建多層住宅。”因此，從去年開始，規劃和在建的房屋都是5層的住宅。

行政村改社區后，張玉磊的身份并沒有發生變化，他仍然是農村居民。不過，他已經不種地了。因為張玉磊家的承包地，已經以每年每畝800元的價格流轉出去了。

圖/洛琦

土墻社區是今年7月底由原來的5個行政村撤并而成，全社區4200人，1100戶。原來的西土墻村成為這個新社區的中心村，新建的集中居住區位于中心村內。中心村的選擇有一定的標準，比如交通比較方便，發展潛力比較大，有輻射帶動能力。

從2007年開始，諸城在全市農村全面開展了農村社區化服務與建設，以兩公里為半徑，把全市1249個村莊按照地域相鄰、習俗相近的原則，規劃建設為208個農村社區，每個社區涵蓋5個左右村莊、1500戶。每個社區設立社區服務中心，向社區居民提供醫療衛生、社區警務、文化體育、計劃生育、超市等功能性服務，藉以引導農民向社區中心村集中居住。2008年6月，這些農村社區全部建成運行。

從2008年6月21日起，諸城市撤銷轄區內全部行政村，將原來的1249個行政自然村合并為208個農村社區，選舉產生社區黨委和社區居民委員會。行政村的建制在諸城變成歷史，農村社區成為諸城新的社會基層組織。

不過，建制村原有的一些職能到現在還沒有變化。“欠賬還是屬于村里。轉移支付還是放到村里，不是放到社區。雖然行政村撤了，但村的一些職能還沒有變。”王煥新對記者說。在村莊撤并前，王煥新是大辛莊子村的村支書。岳家莊社區黨委成立后，王煥新的身份發生了變化，從原來的村支書變成了現在社區的黨委委員和居委會委員。

據了解，此次諸城208個農村社區共選出“兩委”成員1538人，比原村干部減少了2967人。不過，對落選干部，當地實行“兩不降”，一是原補貼報酬標準不降，二是各種福利補貼不降，一直到明年“兩委”換屆。

對于諸城而言也應算是個工業強市，雖然它沒有太多的能源承載。因此，盤活土地相對來說也是該地為政者的錦囊妙計。據測算，如果諸城農民全部實現集中居住，則可置換出8萬畝舊宅基地，對于這部分土地，諸城方面稱要考慮復墾或建設特色產業園區，促進農村經濟發展。

為了吸引村民搬遷，諸城市出臺了優惠政策，如果一次拆遷超過30畝，每戶居民一畝宅基地補貼20萬元。而目前居民的平均宅基地面積基本在0.6畝至0.7畝之間，還有一部分農村宅基地在0.3畝至0.4畝，這部分村民即使按照畝均20萬元的補償標準，要想住面積大點的樓房，還要自己掏些錢。

諸城市民政局官員說，撤村建社區其實是跟撤小村并大村道理一樣，叫“社區”不叫“村”，是諸城的一個探索。如此而言，諸城的這種探索實際上是在為土地財政收益變換一種方式，且不至于讓上級部門發現其真正的違規用地行為。

諸城市農村經濟管理局官員說，撤銷建制村，村民變居民，消除了“農村人”與“城里人”的身份界限。農村社區化后，農民與城市居民差距進一步縮小。

諸城市龍都街道東見屯村村民、養雞專業戶李夕超認為，農民大部分有地，有牲口什么的，“像我這樣養雞住在樓上既不方便，也不現實”。

西土墻村村民王情順介紹說，起初老百姓有抵觸情緒，現在感覺住樓房環境好些，房子也能升值。

但多數“被上樓”的村民還是傾向于住平房。

除諸城外，山東的淄博、臨沂、濟寧、德州、聊城等地都部分地推行了“撤村改社區”。事實上，這些撤并舉動都是在城鎮建設用地緊缺的情勢下演變出現的。改革的目的說到底是為了保證縣一級的建設用地指標和城市土地開發的財政收益。

山水重慶騰出農地換地票

“兩年300萬、十年1000萬的農民進城計劃”是重慶施行戶籍改革，農民可轉戶進城目標。按照相關政策，轉戶農民自愿退出承包地、宅基地，可以獲得一定補償。

龍慶東早就想成為城里人，2007年重慶成立統籌城鄉試點，他就看到了希望，現在這一天終于到了。

42歲的龍慶東來到重慶主城區13年了，他辦了一家小印刷廠，生意做得很紅火，在城里也買了房子。他說，由于一家人早就搬來重慶生活，農村的房子已經閑置了很久，承包的四五畝土地一直送給親戚種，13年來沒有拿到過一分錢。

按照有關文件，退出承包地的補償，是同類土地年平均流轉收益乘以承包剩余年限；退出承包地的補償，有使用權補償，還有購房補助等等。

龍慶東拿到夢寐以求的城市戶口，退出13年沒有得到任何收益的土地，還能拿到十幾萬元的補償，他覺得很劃算。

和龍慶東有著相同想法的人不在少數，江津區尤溪鎮的張璐今年22歲，大學剛畢業，目前在縣上的派出所做文員。她父母在廣東打工多年，家里的土地和房子也閑置了多年，她覺得是一種資源浪費。看到重慶市戶籍改革政策的第一時間，她就給父母打電話，動員他們一塊兒把戶口轉了。

張璐認為，很多農民工到外地打工，那些土地都荒廢了，浪費資源，把這些資源都收回去，統一管理，統一耕種比較好。

“土地指標”指的是農村宅基地等農村集體建設用地，經過復墾成為耕地后產生的指標。按照耕地的“占補平衡”原則，這個指標被買賣后，買方才可以在其他地方使用相應面積的土地。

重慶市市長黃奇帆在一次會議上說，1000萬農民進城，將退出250余萬畝宅基地。一旦退耕，等于農村地區增加250余萬畝耕地。但他同時表示，當2億農民進城的時候需要有2萬平方公里的城市建設用地，農民沒有（城市）戶籍的時候，在城市里要用掉2萬平方公里，在農村里面的宅基地都還保留著，還有5萬平方公里。因為一個農民在農村占有250平方米，在城里，要占100平方米。這部分農民工占地消耗最多。如果農民有了（城市）戶籍，他農村的宅基地三五年以后總會逐漸退出。

按照這個說法，重慶也將產生250余萬畝的地票（土地指標），按照一畝地票15-20萬元的價格，超過3000億的收益完全可以支付給轉戶農民的退地補償。同時將大大緩解城市建設土地緊張的局面。

重慶市戶籍改革領導小組綜合協調組組長、發改委副主任徐強也肯定地表示，千萬農民進城，地票的供給會增加。隨之，重慶在用地制度改革以后，就在主城區的規劃區內落地，拿著地票，發展企業、發展城市。

地票收益可以支付農民的退地補償，增加的地票供給可以用來發展企業，而事實上，改革的效應還不止這些。江津區負責戶籍改革的一位負責人在接受中央臺記者陸敏和陳鵬采訪時就說：荒置的土地能夠實現集約生產，也是這次重慶戶籍改革能產生的直接效益之一。為了更好的促進戶籍改革，解放被限制的土地，在重慶市的土地退出補償基礎上，江津區又新增了多條鼓勵政策。

江津區的這位戶籍改革負責人還說， 2009年成立了土地整治中心，實行4種退地模式。通過各種方式籌集土地周轉資金，財政每年還要安排一部分資金以彌補資金不足。沒有企業承包的土地，農民可繼續保留承包經營權，附著各種待遇。

重慶首個農村土地交易所正式成立

為了加快城鎮化建設，重慶實施戶籍改革。該改革有幾個特點：一，農民轉戶后可享受城鎮社保、就業、醫療、教育、住房等待遇，這在中國戶籍改革中十分突出。二，戶籍改革有時間表，遵循自愿原則，有計劃分成兩步走，第一階段是2010年至2011年，將有條件的農民工及新生代登記為城鎮居民；第二階段是2012年到2020年，通過系統地制度設計，建立完善土地、住房、社保、就業、教育、衛生支撐保障機制，進一步放寬城鎮入戶條件。從土地利用的角度說，農民有宅基地、林木權、承包地，很多農民不愿放棄，對此，重慶設計3年過渡時間。

有網民擔心，農民進城是否為地產商拿到更多土地大開方便之門？而對于有輿論擔心，農村閑置土地的大量釋放，是不是意味著地產商因此擁有更多的土地資源，因此衍生權力的尋租空間？香港資深媒體人何亮亮認為，從2010年開始，重慶市正式實施統籌城鄉戶籍改革制度，1000萬農民可自愿選擇轉為城市戶口。重慶在4個直轄市中面積最大，有8萬平方公里，戶籍人口3000萬人。重慶有14個區，18個縣及4個自治縣，這與其他3個直轄市不同。重慶市農村的比例相當大，這些土地不能簡單成為城市住宅用地。

總的來看，上千萬農民成為城市居民后，重慶完全可能成為西部地區最大的城市、經濟中心，其為此所創造的戶籍改革經驗是否可資其他地方借鑒還是未知數。但如果是眼盯著地票的數量而進行的戶籍轉化，總讓人有點“項莊舞劍”之余味。

農村閑置土地的大量釋放，是不是意味著地產商因此擁有更多的土地資源

門戶羊城城鄉社會一體化

對于800元的回購地價和4000元的商品房均價，不少村民無法接受

2008年年底，廣州市政協召開專題政治協商會議，召集市各民主黨派、工商聯、臺聯和各界代表圍繞《中共廣州市委、廣州市人民政府關于加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的實施意見(征求意見稿)》(以下簡稱《意見》)進行了協商、討論。

《意見》明確了廣州市城鄉一體化的目標任務，力爭用5年到8年的時間，基本建立城鄉經濟社會發展一體化體制機制；力爭到2015年，比全國提前5年實現農民人均純收入比2008年翻一番；同時，大力推進城鄉基本公共服務，健全城鄉居民基本醫療衛生制度，改善農村人居和生態環境。到2020年，廣州將形成比較完善的城鄉統籌發展體制機制，實現城鄉經濟社會發展一體化新格局的各項目標。

《意見》指出，為了鼓勵農民進入城鎮購房、建房和向中心鎮村集中居住，廣州將積極探索“以宅基地換住房”方式，出臺農民以宅基地換取中心鎮、小城鎮住宅政策，允許自愿放棄宅基地使用權且符合規定的農村居民進入城鎮優惠購買經濟適用房。到2010年，廣州將基本完成全市農村土地所有權登記和頒證工作，對把土地承包權流轉給農業大戶、龍頭企業、農民專業合作社和耕種能手的農戶，市、區(縣級市)按實際流轉面積給予適當的財政補貼。

2009年4月，廣州市委副書記、市中心鎮村規劃建設領導小組組長張桂芳再次主持召開市中心鎮村規劃建設領導小組會議，分析當前全市中心鎮發展中存在的問題，研究部署當年中心鎮建設的有關工作。會上宣布，廣州市將引導農民進入中心鎮居住，探索“宅基地換住房”新模式，即農民用宅基地按照規定的置換標準無償換取小城鎮中的住宅。

張桂芳要求17個中心鎮從統籌城鄉一體化發展、提升中心城市科學發展實力的戰略高度，進一步增強加快推進中心鎮建設發展的責任感和緊迫感。要堅持科學發展、先行先試，推動中心鎮在城鄉統籌中實現率先發展。

2010年3月，在從化市農村工作會議上,市委書記、市人大常委會主任歐陽知提出,從化接下來將著力發展縣域、鎮域經濟,建立就業崗位創造、技能培訓、鼓勵農民進城等方面的農民轉移就業長效機制,闖出一條在政府主導下有序減少農民的新路子。通過加快城鎮化進程,發展壯大鎮域經濟,為農民創造更多的就業崗位,讓農民就近就業。

針對轄區內55萬常住人口中,近42萬是農業戶口，農民進城早已形成一股“潮流”的現實，從化市決定加大對農村勞動力的就業培訓力度,大力發展工業、旅游業,拉動市域經濟快速增長,壯大鎮域經濟和農村集體經濟,吸納和承接農民轉移就業。

“僅僅從戶籍上改變農民身份很簡單,但更重要的是要在就業、住房、福利、計生等深層次方面給予政策支持,這才是把農民組織起來最有效的辦法,從政策上鼓勵農民進城。”歐陽知在會上說。于是，在將“城中村”轉制居民和符合條件的進城農民納入城鎮住房體系的同時，從化提出了探索一條進城農民用宅基地按一定標準置換城鎮住房的新路子。

是年7月，佛山啟動宅基地換商品房的5個試點，順德是其中之一。在佛山啟動宅基地換商品房的操作過程中，很多村民放棄宅基地而選擇商品房，是因為商品房有明確產權，在房價高企的今天,此舉相對有吸引力。但對于800元的回購地價和4000元的商品房均價，不少村民無法接受。以宅基地指標換得有產權證的商品房，可以流通盤活村民的土地資產。但在農民對土地權益不明確的情況下，由政府主導的“促進土地流轉”，同時，宅基地建房審批趨嚴，配套收費增加，有村民成為既無力建房也無錢換購商品房的“夾心層”。 由于缺乏公共參與、公共監督,沒有利益相關各方的充分博弈,農村常常出現土地被強征、強賣的現象，由此造成的沖突矛盾并不少。

濱海新區宅基地換房的博弈

66歲的農民賈秋發站在“最后的”自家小院里乘涼。他帶著復雜的心情，享受著晚風拂過小院花樹的一刻。他知道，以后在自家院子里乘涼，將永遠成為刻在心頭的回憶。2005年以來，包括賈秋發所在的天津市東麗區華明鎮貫莊村在內的天津市272個村莊，正在以“宅基地換房”的名義消失。

貫莊村所在的華明鎮，從2005年開始，成為天津“宅基地換房”的首批試點鎮。而農民賈秋發在6年之前已經失去了耕地，現在，他又面臨著失去居住在這所華北農村典型農家小院中的權利。

這些農民繼失去土地以來，正面臨著一場改變既有生活方式的變革。試圖以“宅基地換房”“推進農村城市化”的天津市，目前正在進行一項自上而下的“農地流轉改革”。

隨著天津濱海新區納入國家總體戰略發展布局，天津正欲借勢成為帶動區域經濟發展的強大引擎，而農村土地財富的釋放，則是其中的關鍵一環。

18億畝耕地紅線不能碰觸，農村宅基地就成了天津這一輪土地流轉的核心內容。此間，國土資源部發文要求，依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地(即拆舊地塊)和擬用于城鎮建設的地塊(即建新地塊)共同組成“建新拆舊”項目區，通過“建新拆舊”和土地復墾，最終實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少。2006年4月14日，天津等五省市獲得國土資源部批準成為第一批試點，“宅基地換房”項目由此獲得政策支持。

天津市武清區梅廠鎮灰鍋口村一位老人在原來的土坯房前流連

但以農民身份和農居生活方式生存了大半生的賈秋發們，則對這種徹底改變生活的“改革”產生了抗拒情緒。

2008年5月開始，華明鎮貫莊村866戶、3368名村民委托了北京市農權律師事務所，欲起訴貫莊村委會、華明鎮政府和東麗區政府；提起同類訴訟的還有華明鎮的赤土村。

“目前這項探索是否可以在大城市郊區和經濟發達地區推廣，還需要通過實踐來檢驗。” 2005年11月份，國家發改委小城鎮改革發展中心在調研報告中建議，“天津的這項試驗在本地全面推開，也需慎重。”

賈秋發所在的貫莊村，有著600多年的歷史，緊鄰天津空港開發區，近年土地價格不斷上漲，其周邊的土地掛牌出讓價格最高已達每畝三四百萬元。貫莊村所在的華明鎮，則因為地理位置優越而被列入第一批“宅基地換房”試點。

根據天津市發改委的說法，以“宅基地換房”，就是在國家現行政策框架內，堅持承包責任制不變，可耕種土地不減，尊重農民自愿的原則，農民以其宅基地(村莊建設用地)，按照規定的置換標準換取小城鎮中的一套住宅，遷入新建小城鎮居住，農民原有的宅基地統一組織整理復耕，實現耕地總量不變、質量不減、占補平衡。

分歧由此產生。賈秋發認為，真正的“宅基地換房”就是，用自家165平方米的小院對等換來華明示范鎮165平方米的樓房——這是當地在唐山大地震后恢復重建時統一規劃的標準戶型，基本家家如此。

然而，現行“規定的置換標準”卻是，主房可以一比一對換，輔助房屋則是兩平方米換一平方米，院落空地不算。

“這樣一戶平均才有75平方米的有效置換面積”。賈秋發說，貫莊村共有宅基地2142畝，1910戶，平均每戶749平方米(含村辦企業、道路、辦公樓等公共建設用地)，“即使按照宅基地換房通常的做法，政府、開發商和村民各占三分之一來計算，每戶實際也應該得到249.3平方米。”

實踐中，戶均75平方米，僅為原村落建設用地戶均749平方米的十分之一。從市場估價來看，75平方米的樓房按照每平方米4000元的均價，價值總額近30萬元；而749平方米的宅基地，折合1.12畝，貫莊周邊的土地掛牌出讓價格為300萬到400萬，農民自己將一畝宅基地出售給市場，至少將獲得300萬收益，是宅基地換房收益的10倍。

“明明就是以房換房，哪里是以宅基地換房？”66歲的賈秋發，此前在天津市東麗區華明鎮貫莊村當了42年的會計，就在2007年“宅基地換房”正式波及到貫莊村之前，他還掌管著全村的水電費。如今，守著已經被拆得支離破碎的村莊，他怎么也算不清楚，貫莊代代相傳的村落，怎么轉眼就縮水了90%，“若是以房換房，那我們的宅基地哪里去了？”

“如果真是按照宅基地實際面積一比一換房，我愿意搬遷。”賈秋發指著村口殘存的路面上留守村民為阻擋挖掘機進入而自發設置的路障告訴記者，他認為政策本身沒錯，只是在執行過程中出了問題。

“實際戶均有效置換面積只有75平方米，按照規定的人均30平方米的標準，一個三口之家要補足到90平方米，其中就有15平方米需要按照600元每平方米的價格購買；而要再享受每戶8平方米的優惠價購買，則一套98平方米的房子還需要另外花2.5萬元，這還不算裝修費；如果想住更大的面積，則要按照每平方米4000元～5000元的市場價購買了。”賈秋發說，很多人沒錢搬家，即使勉強搬了家，生活也沒有著落。

“不管是以房換房也好，以宅基地換房也好，在這個過程中，政府確實是存在補償不足的問題。” 南開大學經濟研究所副所長謝思全受天津市發改委委托，對“宅基地換房”進行經濟學分析，她告訴記者:“政府提供公共物品參與城市化進程，進而獲取收益是可以的，但是政府往往拿多了。”

在謝思全看來，城鄉土地中的政府強制征收的法律，以及城市規劃和公共服務都是政府為了獲取收益而進行的設租行為。“政府應該拿多少呢，這就有多重因素，目前還沒有一個具體的標準來衡量政府參與城市化的空間應該有多大。”謝思全認為，現實中可以成交為定，而天津市提出的“安居、樂業、有保障”也是一個最基本的標準，“我們可以拿這個標準去衡量，沒有做到就要求政府改進。”

對宅基地換房存在不同理解的背后，是農民與地方政府之間，就農村集體建設用地及其增值收益分配權的博弈。奧秘則在于，政府試圖通過土地增值收益平衡建設資金。

公開資料顯示，“土地和資金缺口”為天津市“宅基地換房”的必要性提供依據。不過，記者接觸到的天津方面政府及學界人士，尚沒有人能對土地和資金缺口到底有多大給出答案。

南開大學法學院教授萬國華是天津市發改委委托的“宅基地換房”合法性課題組的帶頭人，他在為“宅基地換房”所作的一篇法律研究報告中指出，村民與村集體簽訂換房協議，村集體與政府簽訂換房協議，這一過程把集體用地實際轉化為國有用地。隨后，政府擁有了土地出讓、土地劃撥的權力，而開發商跟政府簽訂總體協議并出資，“前提是，村民必須自愿放棄宅基地。”

政府并不認為自己能夠從中獲利。“運作結果應該是農民不掏錢、政府不出資，實現項目自我的資金和土地平衡。”原天津市東麗區華明鎮，為適應新城鎮發展現在已經改為華明街道，其黨委書記張長河告訴記者，華明示范鎮項目開展得最早、規模最大，而且運作比較成功，天津已經因此把宅基地換房模式叫做“華明模式”。

具體做法是，華明鎮12個村共占有宅基地12071畝，新建小城鎮用于農民住宅建設和建設服務設施用地僅占3476畝，可騰出建設用地8595畝，“其中約有4000畝搞產業發展，另外的4000多畝通過掛牌出讓，土地增值收益將用于農民還遷住房及社區整體配套設施建設。”張長河說。

記者試圖弄清楚，這些產業發展和土地增值收益到底會有多大規模，政府需要為宅基地換房及后續配套服務付出多大的成本，天津方面的政府人員及學界人士均沒有人提供這方面的預算數據。

華明街道黨委書記張長河目前能夠肯定的是:“土地增值收益應該是資金平衡有余，原來規劃的時候是投資37個億，回收38個億，現在看來投資已經不止37個億，回收也不止38個億。”

“華明模式”正在天津廣泛被復制。2009年4 月13日，天津市政府新批復了第三批12個示范小城鎮。至此，天津市已經有272個村莊以“宅基地換房”的形式消失，預期將節約土地4540公頃，相當于原來272個村莊占地面積的2/3。

“在不增加農民負擔和不減少耕地的基礎上，實現人口向城鎮集中、工業向小區集中、耕地向種田大戶集中，農民由一產向二產、三產轉移。”項目具體負責人、天津市發改委區縣處處長郝玉興如此概括272個村莊、42.5萬農民的最終流向。

各地政府聞風而動，紛紛奔赴天津觀摩取經，“我們的接待任務太重了”。張長河忍不住感嘆，“關鍵是要實現資金和土地的平衡，因此區位選擇和當地的經濟條件、就業結構和收入水平等都非常重要。”

“華明老百姓是沾光的，沒有這個試點不可能不花錢給你建房，政府不投資但是少收入。”張長河說，華明鎮戶均宅基地和房屋估價4至5萬元，到新建小城鎮置換一套80平方米的住宅，價值超過30萬元，“農民高興啊，家庭財產一下就增加20多萬元。”

赤土村的魏澤華并不買賬:“沒了土地，我們的子孫后代怎么辦？”潛臺詞則是，土地比房屋值錢。置身于遍布殘垣斷壁的村莊，56歲的魏澤華茫然不知所措，“你看這里像不像剛剛發生過地震？”

魏澤華的擔憂，部分源于6年前失去耕地的教訓。2003年以來，天津市東麗區以土地整合的方式拿走了部分村莊的土地，赤土村也因此失去了全部土地5萬畝，換來的只是人均10萬元的受益款，當年的補償標準為每畝地平均2萬元，“我們以為整合就是把土地集中在一起管理，整合以后還是咱自己的土地，哪里知道是以整合的名義變相賣地！”

回憶起當年不小心失去的耕地，魏澤華還心有余悸:“一畝地只得到2萬塊錢的補償，我們的子孫后代卻再也沒有土地了。” 據不完全統計，近十年來，東麗區農民以各種形式失去的土地近20萬畝。

這次，擺在魏澤華和賈秋發他們面前的則是，放棄宅基地搬遷上樓。此前，宅基地在現實中被農民視為家產，并代代相傳。

魏澤華還不敢設想，自己何時能夠直接參與宅基地流轉，進而獲得土地增值收益，但是廉價放棄耕地的教訓已經使她和鄉親們開始意識到，不能再輕易放棄自己棲身的宅基地了，“我們想弄回土地使用權”。

對于政府許諾的諸如“薪金、租金、股金、保障金”等給予失地農民的補償，魏澤華也不再抱有太大的期望，已經56歲的她現在覺得，還是守著土地才能對得起已經6歲大的孫女——更何況，每個人能夠具體受益多少還是一筆糊涂賬！

據不完全統計，近十年來，東麗區農民以各種形式失去的土地近20萬畝

“親戚鄰居都走了，村子拆得七零八落，一到晚上連路燈都沒有，不搬不行啊！”

天津市發改委區縣處副處長趙志華承認，農民集中居住之后，集體經濟組織的資產以及土地增值收益怎么分配、農民如何入股等尚無具體辦法，“我們從2005年11月份就開始研究這些了，將來應該也是在鎮的這個層面上去運作，比如可以對集體經濟產權制度進行社區股份合作制改革。”趙志華說。

以華明鎮為例，日前建設完工的宅基地復墾項目占地2000畝，年收入可達4765萬元，其中每畝土地毛收入2.2萬元——6年前，東麗區部分農民以平均每畝2萬元的價格失去了土地，并因此無緣分享后續土地增值收益；2006年，東麗區政府在軍糧城鎮永興村、東村、大安村和無瑕街西窯村的征地價格仍然是2萬元每畝；即使到了2009年，東麗區依然有土地以5.7萬元每畝的價格被征用。

這一次，搬遷上樓的農民如何參與類似復墾項目的收益分配仍不明朗。天津市東麗區華明街道辦事處農辦主任李健生告訴記者:“這個項目將來交由公司運作，收益也歸公司。”

為此，華明街道專門成立了天津市濱海華明農業有限公司，新任董事長張國強也還不確定公司未來將以何種方式具體運作，至于農民個人如何參與收益分配更是無人知曉。

賈秋發就想知道，2003年天津空港物流加工區征收貫莊村土地的28.3億元，為什么村民只收到了7億元，“其余的21億多根本沒見著，去向哪里？”

開著小面包載客的馬云峰是一個月前才搬進華明示范鎮的。這個被習慣稱作華明家園的地方，與空港物流加工區僅隔著一條馬路，其中包括計劃容納4.5萬人的華明示范鎮，“已經有4萬多人了，入住率超過90%。”張長河說。

南開大學經濟研究所副所長謝思全認為，在以市場機制為基礎的協調和博弈中，入住率也能說明利益主體對于收益分配是否達成共識。但現實中，華明示范鎮的入住率卻是多重因素綜合作用的結果。

“親戚鄰居都走了，村子拆得七零八落，道路坑坑洼洼，一到晚上連路燈都沒有，不搬不行啊！”48歲的馬云峰至今仍不習慣在新樓房的生活，偶爾還會載著像賈秋發這樣的本村鄰居出入支離破碎的貫莊，“搬家后晚上總是睡不踏實”。

“我們充分尊重農民意愿，不強迫搬家，也不讓一戶想搬的搬不起。”華明街道黨委書記張長河強調說，目前還有4000多人沒搬進來，“可以原地一直住下去，但是一旦土地被征收征用，那就得強制拆遷。”

賈秋發對此并不感到意外。天津市規定，宅基地換房堅持農民自愿，農民需要自己寫申請，同意宅基地換房；然后村集體召開表決會議，然后召開村民大會公決，公證處公證。“貫莊村沒有開過會”，賈秋發說。

赤土村同樣沒有開會，該村書記魏宗華以工作做得不好為由，拒絕接受采訪。

調查資料顯示，華明街道辦事處2008年曾經先后多次專門出臺文件敦促搬遷，并對沒有在限定日期內按照要求選房的相關人員，處以停職停薪、停止工作等處罰措施。在2008年5月4日的文件中，華明街道要求街村企業領導干部、中層干部和黨員，以及各村工作人員要在換房搬遷工作中起模范帶頭作用。

2008年8月16日，華明街道委員會發布專門針對貫莊的拆遷文件，這份《關于強勢推進貫莊村整體搬遷工作的決定》要求:與貫莊未搬遷戶有親屬關系的華明街道辦事處工作人員、管委會及物業聘用人員、貫莊村兩委會成員、黨分支書記、企業負責人等從8月18日至8月22日在崗做親屬的工作，促使他們搬遷；從8月23日至8月27日停職做親屬工作，若親屬仍未搬遷，街道黨委將視情況，分別做出停發獎金及相應福利待遇、解聘、辭退、免職以及黨組織處理等。

一個星期之后，華明街道轄區內的天津市國際溫泉高爾夫俱樂部有42名職工受到停職處理，房信房產物業也有29人被停職。賈秋發的兒子賈月朋，也因此失去了做物業保安的工作。

在賈秋發看來，這些似乎都已經不重要了。他很清楚，從一開始，他和天津市272個村莊的42.5萬農民一起，實際上就幾乎沒有討價還價的權利，而他們的集中居住將會節約土地4540公頃——這是各級政府高度重視并強勢推進的必然結果。

“天津模式的這種自上而下推動，農民的參與程度應該是政府推進城市化這個公共物品的一個重要參數，但是我們列入制度，比如要求每個人簽字村委會同意，現在看起來還不夠，制度保障了，但是并不意味著農民簽字了就滿意了。”謝思華說，從中長期來看，還要看城市化中農民能否獲得收益。