新型城市化十大建言

文/《中國發展報告》課題組

新型城市化十大建言

文/《中國發展報告》課題組

中國發展研究基金會于2010年9月在北京發布了《中國發展報告2010：促進人的發展的中國新型城市化戰略》研究報告。該報告以促進人的發展為核心，提出了中國推進新型城市化的戰略目標和政策建議。

報告認為，改革開放以來，中國的城市化以人類歷史上從未有過的規模快速發展，有力地推動了經濟與社會的快速發展，但同時也面臨著“半城市化”特征突出、城市形態和布局不均衡、資源和環境約束等嚴峻挑戰。

該報告提出了中國新型城市化的戰略目標：從“十二五”時期開始，用20年時間解決中國的“半城市化”問題，使中國的城市化率在2030年達到65%。這意味著要以平均每年2000萬人的速度，到2030年基本解決4億農民工及其家屬的進城和落戶問題，使其享受與城市原有居民同等的公共服務和各項權利。

現摘發該研究報告的政策建議部分，以資決策。

建議一、把農民工市民化作為推進城市化的主要任務

從“十二五”時期開始，用近二十年時間，實現中國農民工從進城到落戶，并與城市原有居民享受同等公共服務的過渡。

為此建議中央政府組織編制推進農民工市民化的一攬子計劃，由國務院批準實施，并定期進行中期評估和修改。建議發行專項國債，或從國有企業上交利潤中抽取一定比例，支持各地城市把農民工市民化。

農民工市民化，不宜統一放開所有地區、所有城市的戶籍，應該堅持農民工自愿參加的原則，實行“保留戶籍、總量控制、放寬條件、逐步推進”的方針。

中西部地區的中小城市和小城鎮，可很快完全放開戶籍限制，農民工享受城市居民的所有待遇；東部地區的中小城市和小城鎮，原則上也可完全放開戶籍限制；大城市和特大城市，要根據本地綜合承載能力逐步放寬落戶條件。

對不愿意在就業地落戶的農民工，可繼續在城鄉之間雙向流動，但應保障農民工的權益。

建議二、調整城市化空間布局，把城市群作為主體形態

根據人多地少的基本國情，中國必須走緊湊型、集約化、高密度的城市化道路。集約利用土地的城市化形態作為中國城市化的主體形態。

小城鎮不應該成為未來城市化的主體形態。建議中央政府把“城鎮化戰略”改為“城市化戰略”。

編制統一的城市化發展規劃，統籌規劃各城市的功能定位和產業定位，統籌規劃公共服務、居民點、生態系統格局，保護好城市之間的綠色開敞空間。

建議三、改革城市設置模式，重新劃定城市規模標準

根據中國人口眾多的實際情況，將城市分為六個等級。

在城市規模等級基礎上，按照一定地域空間的人口密度，設立城市化地區分類。但應明確，城市化地區只有統計意義和規劃意義，沒有行政意義，不是一級政府。

與此同時，應簡化行政層級，改革建制市設置模式。可考慮將目前的五級行政體制改為中央、省、市縣三級行政體制。地級市不再直接管理縣和縣級市，實行省直管縣體制。

建議四、應明顯提高城鎮建成區的人口密度

未來20年，應把大幅度提高人口密度作為推進城市化和城市發展的重要任務，使人口城市化與土地城市化的增長速度保持合理的比例。

設定城市開發邊界和開發強度指標，根據資源環境承載能力，對城市經濟總量、人口規模、產業結構、汽車總量等加以管理，并作為約束性的指標，分解落實到各主要的城市化地區，并與資源環境承載能力指標相互配合使用，限制城市盲目擴張。

建議五、完善城市公共服務體系

中央政府應當負責全體社會成員無差別享有的、不能市場化的，體現社會公平的最基本公共服務。推動城市公共服務供給模式改革，實現供給方式多樣化。

要把解決好弱勢群體公共服務問題作為城市政府的重要工作，并在投入上、政策上不斷加大力度。應把落戶農民工納入住房保障體系。大幅度擴大廉租房和公租房供給規模，把自愿在城市落戶的農民工納入住房保障體系或援助范圍，把符合條件的農民工納入廉租房援助范圍。

建議六、實行積極的就業政策

借鑒國際上通行的就業/失業界定標準，完善就業調查和統計制度，并將就業/失業列入地方政府績效考核的體系，并賦予較高的權重。

讓中、西部地區吸納更多農村人口進入城市就業。隨著東部地區經濟結構調整和轉型，勞動密集型的制造業和低端服務業將漸次向中、西部地區轉移。中西部地區目前還存在過度追求重工業化、偏離勞動密集型比較優勢的傾向，應該及時調整政策，迎接東部地區的產業轉移。但在產業轉移過程中，需要加強環境保護和資源的節約利用，保護勞動者權益。

中國在2015年左右勞動力供給將達到高峰，此后開始逐步小幅下降，“人口紅利期”將轉入“人口負債期”，未來養老負擔將大大加重，迫切需要未雨綢繆，建立覆蓋全民的基礎養老金制度，完善城鄉養老保障體系。有條件的地區可以進一步放寬計劃生育政策，延緩“人口負債期”的到來。

建議七、走可持續的綠色城市化之路

面對日趨嚴峻的資源與環境約束，著力加快發展方式轉變與經濟結構調整，使城市化發展更緊湊、更集約，走資源節約、環境友好、適宜人居的城市化道路。

對城市中的產業以及功能區，要合理布局，加強城際之間、城鄉之間的分工協作，創造宜居的、共享的城市環境。

應理順資源和能源領域的價格和稅收機制，充分發揮價格和稅收在節約資源保護環境中的杠桿作用。通過明確產權和貫徹實施“使用者付費”、“污染者付費”原則，將經濟生產和生活中的外部成本內部化。

建議八、多渠道籌措城市基礎設施和公共服務的資金

城市基礎設施和公共服務的建設投資的融資模式不僅總量上難以滿足需求，而且也存在較高的金融風險及其他弊端，迫切需要轉變。

首先，對“使用者付費”的服務可以采取梯度式加價的收費方式，以減輕貧困人群的負擔。

第二，允許發行城市建設債券，以緩解地方融資平臺的籌資壓力。

第三，公共部門與私人部門建立伙伴關系，以提供公共服務。政府給予私人部門長期的特許經營權和收益權，加快基礎設施建設和有效運營。

第四，強化項目融資，即以項目公司的現金流量和收益作為還款來源，以項目的資產或權益作抵（質）押，用以取得一種無追索權或有限追索權的貸款。

第五，穩妥推出資產證券化。資產證券化特別適用于解決有穩定現金流的基礎設施的擴大融資問題，在中國應有較大的發展空間。

第六，加快稅收體制改革，盡快開征房地產稅和環境稅，并以此為基礎健全城市稅體系，解決城市建設資金過度依賴“土地財政”的問題。

建議九、促進城市治理民主化

完善有關的法律規定，保障公民能有效行使在城市治理中的知情權、參與權和監督權。實行城市人大代表的直選，推行參與式公共預算，在政府組織、社區組織、經濟組織、社會中介組織、居民之間建立一種民主協商對話機制。社會公共事務應盡可能對社會公開，在網上公布，并且建立詢問、聽證和監督機制。

要堅持政府指導與社會參與相結合，建立與市場經濟體制相適應的社區管理體制和運行機制。

探索農民工有序參與城市民主化治理、表達自身利益的切實機制和渠道并逐步制度化，保證農民工參與基層民主選舉、民主議事和民主監督，參與城市人大代表直選的權利。

建議十、加強對城市化和城市發展的領導

《中國發展報告》課題組建議，每年以中共中央名義召開中央城市工作會議，統籌研究城市化發展中的新問題，制定城市化發展的大政方針和政策，部署農民工市民化、城市群發展、城市產業、城市住房、城市基礎設施和公共服務建設等方面的工作。