中日土地利用分類比較

吳 亮，濮勵杰,2，朱 明

（1.南京大學地理學院國土資源與旅游學系，江蘇南京210093；2.國土資源部土地利用重點實驗室，北京100029）

中日土地利用分類比較

吳 亮1，濮勵杰1,2，朱 明1

（1.南京大學地理學院國土資源與旅游學系，江蘇南京210093；2.國土資源部土地利用重點實驗室，北京100029）

研究目的：借鑒日本土地利用分類經驗，更好地服務國內土地資源管理和土地科學研究。研究方法：文獻資料法，比較分析法。研究結果：中日兩國土地利用分類系統一級分類相似，二級分類差異較大；日本土地利用分類結構更加簡明嚴謹，可操作性更強。研究結論：可借鑒日本經驗并結合中國國情，適當調整優化《土地利用現狀分類》，并設立跨專業跨部門的專門研究機構開展土地利用分類研究。

土地利用；比較；中國；日本

1 引言

土地利用分類，也叫土地利用現狀分類、土地功能分類或土地用途分類，是區分土地利用空間地域組成單元的過程。科學合理的土地利用分類系統是土地評價、規劃、管理和土地利用科學研究的首要基礎。

國外土地利用分類系統主要有FLUS、SLUS、NLUS和USGS 4種[1]。國內主要有1981年、1984年土地利用分類系統，1983年中國科學院1∶10萬土地利用圖分類系統，2001年《全國土地分類（試行）》和2007年《土地利用現狀分類》[1]等。國內土地利用分類研究中，李樹國等[2-5]主要探討分類標準存在的問題，曾樂春等[6-7]對新舊分類系統進行了比較，曹傳新[8-10]等討論了城市土地分類標準。西方國家在土地制度、人地矛盾和社會經濟文化等方面與中國差別較大，其土地利用分類系統參考價值低。日本國土面積小，社會經濟發展和土地制度與中國有所不同，但其行政主導型的市場經濟體制[11]、社會經濟文化和人地矛盾等與中國相似，城市化水平和土地利用水平世界領先，因此其土地管理尤其是土地利用分類研究的經驗教訓值得借鑒。國內關于日本土地方面的研究較少，內容主要涉及土地宏觀管理[12]、土地改良[13]、農地利用[14]、農地政策和制度[15]、國土規劃和開發[16-17]、城鎮土地利用[18]、征收制度[19]、城市化與耕地[20]以及用途管制[21]等。而土地利用分類研究僅有王國強[12]曾簡單提及。本文試圖對比研究中日土地利用分類系統，為土地資源管理和土地利用研究提供借鑒。

2 比較研究

2.1 日本的土地利用分類系統

日本主要有5種土地利用分類系統（表1）。日本統計年鑒中采用的土地分類為：農用地、森林、原野、道路、水面·河川·水路、宅地和其他用地等。該分類科學合理，通用性強，可認為是日本土地利用分類系統國家標準。

表1 日本主要的土地利用分類系統①資料來源：日本國土交通省國土地理院，http://www.gsi.go.jp；日本國土情報整備室，http://nlftp.mlit.go.jp；日本統計年鑒，http://www.waribasi.org/waribasi/hpz1zz。Tab.1 Main land-use classification system in Japan

2.2 比較分析

本文將中國《土地利用現狀分類》[22]和表1中日本統計年鑒所采用的土地利用分類系統進行比較。中國城鎮用地分類還參考了《城市用地分類與規劃建設用地標準》[23]。

2.2.1 總體比較 中國采用一、二級分類結構，有12個一級類和56個二級類。其中一級類包括：耕地、園地、林地、草地、商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務用地、特殊用地、交通運輸用地、水域及水利設施用地和其他土地等。日本有7個一級類：農用地、森林、原野、道路、水面·河川·水路、宅地和其他用地等。二級分類較為靈活，較為普遍的分類為：農地（水田、普通旱地、樹園地）、采草放牧區；針葉林、闊葉林、混交林、竹林、棕櫚科林地；野草地、裸地；河流、湖泊、運河、游泳池；公路、鐵路、港口；公共用地、商業用地、住宅用地、工業用地、農林漁業設施用地；其他宅地、軍事用地、采石場、其他用地。

2.2.2 分類比較 主要按照中國分類一級類順序對中日分類系統進行比較。

（1）耕地，對應日本農地。日本農用地分為農地和采草放牧區，農地按照植物屬性劃分為水田、普通旱地和樹園地，同一層次內劃分標準統一。中國耕地中旱地和水澆地的劃分標準是有無灌溉設施，而它們和水田的劃分標準是植物屬性（水生/旱生），同一層次內劃分標準不統一。從定義上看，水田定義基本相同，日本普通旱地相當于中國水澆地和旱地的總和。

（2）園地，對應日本樹園地。日本樹園地屬于農地，和普通旱地的區別是：樹園地種植木本植物，普通旱地種植草本植物。中國園地除了木本植物還包括多年生草本植物，日本樹園地相當于中國園地的部分。中國園地定義和水澆地、旱地的界限比較模糊，存在交叉重合。園地中關于所種植植物是“多年生木本和草本植物”的描述不恰當，應為“木本植物和多年生草本植物”。

（3）草地，對應日本采草放牧區和原野。根據定義，日本采草放牧區對應中國天然牧草地和人工牧草地，原野對應其他草地。中國草地定義是生長草本植物為主的土地，不夠準確，若照此定義，種植蔬菜等草本植物的土地應劃為草地。天然牧草地和人工牧草地以生長牧草為主，供畜牧業使用，具有重要經濟價值和農業價值，屬于農業用途，而其他草地指不用于畜牧業的草地，主要是生態用途，因此將它們同時劃分為草地，和一級分類按用途劃分原則沖突。

（4）林地，對應日本林地。兩國劃分標準完全不同，日本林地劃分標準是自然植被種類，中國林地分為有林地、灌木林地和其他林地，其中，有林地按照樹木郁閉度定義，灌木林地按照灌木覆蓋度定義，其他林地采用列舉法定義。劃分標準各不相同，土地利用現狀調查實施難度大。

（5）商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地、公共管理與公共服務用地，分別對應日本宅地中的商業用地、工業用地、住宅用地和公共用地。次一級分類差別較大。日本宅地還包括農業用地，主要指農林漁業設施。

中國商服用地分為批發零售用地、住宿餐飲用地、商務金融用地和其他商服用地。日本商業用地分為事物所建筑物、專業商業設施、住商并用建筑、酒店·娛樂設施和體育票房設施。中國商服用地定義不夠準確，服務業有服務產業和服務事業之分。分析兩者定義[24]，服務產業屬于商業，服務事業則屬于公共服務事業。因此，將商業性和非盈利性服務業用地合稱為商服用地有所不妥。

中國工礦倉儲用地分為工業用地、采礦用地和倉儲用地。日本工業用地分為專用工廠用地、住宅并用工廠用地和倉庫運輸相關設施用地。日本采礦用地屬于其他用地，中國將采礦用地和工業用地統稱為工礦用地。

中國的住宅用地分為城鎮住宅和農村宅基地。日本住宅用地分為獨立住宅和集合住宅。中國土地制度決定了住宅用地的劃分現狀，但隨著城鄉都市一體化進程加速，農村土地流轉制度的不斷完善，應考慮逐步整合城鄉住宅分類，建立統一的城鄉分類標準。

中國公共管理與公共服務用地分為機關團體用地、新聞出版用地、科教用地、醫衛慈善用地、文體娛樂用地、公共設施用地、公園與綠地和風景名勝設施用地。日本公共用地包括行政設施用地、教育文化設施、衛生醫療設施和供給處理設施。隨著中國非生產性的公益性事業服務產業化的進程加速[8]，新聞、科教和文體娛樂等用地的產業市場化程度日益發達，用地實體基本完全商業化和市場化運作，是有償的盈利性的商業實體，因此應考慮對其內容進行調整，將文體娛樂用地和新聞出版用地調入商服用地，這樣可以增加這些用地實體對市場變化的反應彈性，更好地接受市場力量調控。

（6）中國特殊用地包括軍事設施用地、監教場所用地、使領館用地、宗教用地和殯葬用地。日本分類中沒有特殊用地。軍事設施用地和監教場所用地在日本屬于其他用地，使領館用地屬于公共用地中的行政機關設施，宗教用地屬于教育文化用地，殯葬用地屬于公共用地中的供給處理用地。宗教是文化的一種，若按文化用途劃分應屬于文化方面的用地，如日本將其劃為教育文化用地。隨著政府對宗教文化態度的日益開放和重視，宗教用地的歸屬值得商榷。

（7）交通運輸用地，對應日本道路用地。日本道路用地分為公路和鐵路·港口兩類和若干子類。中國交通運輸用地分類和日本差異不大。

（8）水域及水利設施用地，對應日本的水面·河川·水路。子類劃分標準差異不大。

（9）其他土地，對應日本“其他用地”。中國“其他用地”中的地類的歸屬有待商榷。例如，中國設施農用地對應于日本宅地中的農業用地，即農林漁業用地。該類用地會造成地表土壤層破壞，實際上應屬于建設用地。將其劃分在“其他土地”中會給該類用地和農村建設用地的管理帶來諸多困難。

3 結論和建議

（1）本文對中日土地利用分類系統展開深入比較研究，對土地資源管理和土地利用研究具有一定借鑒意義。中日土地分類系統總體上一級類差異較小，二級類差異較大。一級類中，日本沒有園地和特殊用地，同時將用于商業、工業、居住和公共用途等方面用地合并為宅地。二級類中，農用地、林地和城市建設用地中的二級地類劃分差異較大，水域用地和交通用地等差異較小。

（2）《土地利用現狀分類》與以往分類標準相比，在各方面都有進步，在土地管理中發揮著重要作用，但在實踐中仍存在一些問題，如“分類含義不清或交叉，無法歸類”、“同名不同位”[2]、“土地劃分標準不統一”[6]和“部分土地分類思想仍然延續計劃經濟體制的思維體系[8]，無法滿足現階段土地利用特征”等。相比之下，日本土地利用分類系統分類標準統一，結構合理，定義較為準確，土地利用符合市場經濟特征，因此在土地利用現狀調查中可操作性強，方便國土部門和其他部門的工作銜接，值得借鑒。

表2 中國土地利用分類調整方案Tab.2 Land-use classification adjustment plan of China

（3）建議結合國情，適當調整優化中國《土地利用現狀分類》。首先，統一標準，優化結構。將耕地、園地和牧草地調整為二級類，合并為一級類農業用地。其中，耕地包含水田、普通旱地和水澆地，牧草地包含天然牧草地和人工牧草地，園地包含果園、茶園和其他園地。將商服用地、工礦倉儲用地、住宅用地和公共管理與公共服務用地調整為二級類，結合其他土地中的設施農用地，合并為一級類城鎮建設用地。取消特殊用地，重新劃分其子類。將溝渠和水工建筑用地調整劃入公共管理與公共服務用地。然后，明確定義，調整內容。進一步明確園地、商服用地等存在爭議的地類定義。林地可參考自然植被分類并結合實際情況進行劃分。城鎮建設用地部分建議納入新增城鎮建設用地類型和設立混合用地分類，以充分適應市場經濟體制下土地利用特征。綜上，結合國情并考慮與已有土地調查數據和國家統計習慣之間的兼容性，借鑒日本經驗，得到土地利用分類調整方案（表2）。該方案在有效利用已有土地現狀調查成果基礎上，可提升農業用地和生態用地地位，加強區別管理和保護利用；能進一步提高城鎮建設用地利用效率和管理水平；提高可操作性，可有效開展土地利用現狀調查和國土規劃；改善了兼容性，能加強農林、城建等部門與國土部門之間工作的協調銜接。

（4）根據土地利用分類研究中調查脫離實地和部門間缺少合作討論等問題，建議中國政府在開展研究工作時，可設立由跨部門跨專業人才組成的專門研究機構。例如設立由各領域專家組成的研究隊伍，下設專門研究各地類的部門組織和研究氣候、地形地質、土壤和植被的專業小組，重視實地調查和成果積累，積極開展具體討論，以求建立科學、合理和實用的土地利用分類系統。

（References）:

［1］濮勵杰，彭補拙.土地資源管理［M］.南京：南京大學出版社，2002：148-150.

［2］李樹國，馬仁會.對我國土地利用分類體系的探討［J］.中國土地科學，2000，14（1）：39-40.

［3］白曉東，殷佳偉.對我國土地利用分類體系的再探討［J］.中國土地科學，2000，14（5）：36-38.

［4］劉燕.試論土地分類［J］.中國土地資源態勢與持續利用研究，2004，（7）：116-120.

［5］張盈.對《土地利用現狀分類》中有關問題的探討［J］.測繪與空間地理信息，2009，32（2）：220-221.

［6］曾樂春，王兆禮，簡陸芽.新舊土地利用分類體系對比分析［J］.國土資源科技管理，2004，21（5）：53-55.

［7］陳百明，周小萍.《土地利用現狀分類》國家標準的解讀［J］.自然資源學報，2007，22（6）：995-1003.

［8］曹傳信.對城市用地分類與規劃建設用地標準的透視和反思［J］.規劃師，2002，18（10）：58-61.

［9］徐明堯，湯晉.關于改進我國城市用地分類標準的思考［J］.規劃師，2008，24（12）：109-113.

［10］蒲蔚然，劉駿.關于建立城市用地分類新標準的思考［J］.規劃師，2008，（6）：9-12.

［11］蔡玉梅，顧林生，李景玉，等.日本六次國土綜合開發規劃的演變及啟示［J］.中國土地科學，2008，22（6）：76-80.

［12］王國強.中日土地利用管理的比較研究［J］.國土資源科技管理，2002，（4）：5-9.

［13］劉啟明.日本土地改良制度的成功經驗和啟示［J］.世界農業，2009，（1）：40-43.

［14］趙芳.日本的農地利用及其促進對策［J］.研究日本經濟，2009，16：63-64.

［15］張迪.日本農地政策特點及對我國的借鑒意義［J］.國土資源情報，2006，（1）：30-36.

［16］伍新木，楊瑩.日本國土開發利用及對我國的啟示［J］.中國人口·資源與環境，2006，16（4）：138-142.

［17］王靜.日本、韓國土地規劃制度比較與借鑒［J］.中國土地科學，2001，15（3）：45-48.

［18］寧艷杰.國外城鎮土地利用制度及規劃體系的思考［J］.中國水土保持科學，2006，4（3）：98-102.

［19］趙宇琳.中日土地征收制度對比［J］.研究現代商貿工業，2009，16：63-64.

［20］張軍巖，賈紹鳳.基于中日比較的人口城市化對耕地影響機制研究［J］.中國人口·資源與環境，2005，15（1）：26-31.

［21］唐順彥，楊忠學.英國和日本的土地管制制度比較［J］.世界農業，2001，（5）：19-20.

［22］GB/T 21010-2007，土地利用現狀分類［S］.

［23］GBJ 137-90，城市用地分類與規劃建設用地標準［S］.

［24］服務業［EB/OL］.http://www.hudong.com/wiki/%E6%9C%8D%E5%8A%A1%E4%B8%9A.

Comparison on Land-use Classification in China and Japan

WU Liang1,PU Li-jie1,2,ZHU Ming1
（1.School of Geographic and Oceanographic Sciences,Nanjing University,Nanjing 210093,China;2.Key Laboratory of Land Use Ministry of Land and Reasources,Beijing 100029,China）

The purpose of this paper is to learn the experiences of land use classification in Japan,which could be the reference for Chinese land resource administration and land science research.Methods employed are documentation and comparative analysis.The results indicate:（1）the first level of land-use classification systems of China and Japan are similar while the second level is different;（2）the structure of land-use classification in Japan is more concise,rigorous and controllable.It is concluded that Japanese experiences can be learned combining with Chinese situation in order to appropriately adjust and improve the Chinese Land-use Status Classification,and to conduct land-use classification researches by establishing specified cross-discipline and cross-department research institutes.

land use;comparison;China;Japan

F301.2

A

1001-8158（2010）07-0077-05

2009-12-30

修稿時間：2010-03-11

國家自然科學基金項目（40871255）；國家“十一五”科技支撐項目（2006BAJ05A02，2006BAJ05A08）。

吳亮（1986-），男，浙江金華人，碩士研究生。主要研究方向為土地利用規劃。E-mail:hualiangfox1986@163.com

濮勵杰（1965-），男，江蘇吳江人，教授，博士，博士生導師。主要研究方向為土地利用與土地規劃。E-mail:ljpu@nju.edu.cn