民間組織與基層政府的互動機制
——以北京市朝陽區為例

□ 于良佐 李 璐

民間組織與基層政府的互動機制
——以北京市朝陽區為例

□ 于良佐 李 璐*

本文分析民間組織與基層政府的互動機制。通過對北京市朝陽區企業協會的研究分析,本文發現民間組織一般通過居委會、村委會等準政府組織與基層政府之間形成關系往來。這種關系的實現一般通過三個階段:最初,只存在民間組織對政府的單方面依賴;隨后,在中介組織的聯絡和推進作用下,政府也逐漸形成對民間組織的需求和依賴;最后,民間組織與政府之間形成一種雙向依賴的合作關系,雙方都會進一步地影響、塑造甚至改變對方的某些方面?？傮w來說,在這種互動模式中,民間組織、中介組織和政府三方各取所需,各有所得,最終由單向性依賴發展為動態性依賴關系。

民間組織;基層政府;中介組織;單向性依賴;動態性依賴

一、問題的提出

目前,以社會組織為視角觀察中國的國家與社會關系主要可以分為兩大理論流派。一是法團主義理論,①②顧昕、王旭:《從國家主義到法團主義——中國市場轉型過程中國家與專業團體關系的演變》,載《社會學研究》,2005年第2期。另外一種是公民社會理論。③俞可平:《創新型國家需要創新型政府》,載《經濟社會體制比較》,2006年02期。公民社會理論著眼于社會組織的蓬勃發展,以及隨之而來的公共領域的開放以及自由民主的想象;法團主義則是強調政府通過制度環境的構建和各種控制策略的運用,將社會組織納入制度體系內。這兩種理論都對社會組織與政府的關系構建提供了有意義的理論參考。在當代中國,國家對不同的社會團體采取不同的管理方式。但是,不同管理方式的實現路徑是怎樣的,以及社會團體如何影響國家和政府,在很大程度上仍然是有待研究的問題。

在社會組織與政府的互動關系的理論解釋中,資源依賴理論提供了重要的理論性資源。著名社會學家彼得·布勞曾考察過組織之間資源依賴與權力支配的必要條件。④彼得·布勞,《社會生活中的交換與權力》,北京:華夏出版社,1988年。他指出組織之間的相互依賴的原因可以概括為四種:(1)掌握對他人有誘惑力的資源和自己不依賴于他人的資源的程度。(2)替代性選擇的多少。(3)對他人能夠提供的利益的需要程度。(4)運用強制力量迫使對方服從的能力。

費佛爾和薩蘭奇科是資源依賴理論的集大成者。他們提出了幾個重要假設:組織最重要的目的是自身的生存,為了生存,組織需要資源,而組織自己通常不能生產這些資源。結果,組織必須與它所依賴的環境中的因素互動,而這些因素通常包含其它組織;生存因此建立在一個組織控制它與其它組織關系的能力基礎之上。因為組織依賴它的環境中的因素來獲得資源,這些因素能夠對組織提出要求。而組織也許發現自己正試圖滿足這些環境因素所關切的事情。組織所需要的資源包括人員、資金、社會合法性、顧客、以及技術和物資投入等。其次,他們認為,一個組織對另一個組織的依賴程度取決于三個決定性因素:資源對于組織生存的重要性;組織內部或外部一個特定群體獲得或處理資源使用的程度;替代性資源來源的存在程度。

社會組織與政府在資源方面是互有需求的,屬于“相互依賴”情形,只是政府對社會組織在資源上的依賴程度遠遠小于社會組織對政府的依賴,二者構成了“非對稱性依賴”關系。①徐宇珊.非對稱性依賴:中國基金會與政府關系研究.載《公共管理學報》,2008年第1期。本文認為,非對稱性依賴關系能夠較好地刻畫非正式社會組織與基層政府之間的關系模式。根據筆者親身的工作經驗以及調研發現,民間組織與基層政府存在著相互依賴的關系,但這種相互依賴的程度是有所區別的,組織與組織間也并不是完全平等的關系。在這一關系中,社會組織的發展和壯大在很大程度上必須依賴政府的幫扶,而政府又對社會組織的存在和作用的發揮存在著一定程度的需求。因為社會組織自身也存在著“治理失靈”的可能,所以,在更多的情形下它只是構成對政府部門的“補充”和“協助”。也就是說,在根本意義上,政府仍然處于公共行政的主力地位,而社會組織則是助手,社會組織在公共行政中根本無法撼動政府的主導性地位,這就體現了兩者之間關系的非對稱性。這一點是理解我國社會組織發展過程中需要把握的基本原則。

從學理的角度講,法團主義和公民社會兩種理論的分析思路關注了宏觀層面社會組織和政府之間的關系架構,非對稱依賴理論進一步細化了這種關系架構的基本模式,但幾種理論并未在兩個分析主體之間建立起關系模式的動態實現機制,即沒有揭示出社會組織在與國家(政府)互動的過程,從而動態地、分時段地揭示兩者的關系模式。筆者通過長時間的工作經歷和參與觀察,恰恰發現民間組織有著通過準政府組織搭建的橋梁來與政府實現互動關系的嘗試,而且這一過程有著分階段的連續的實現邏輯。本文致力于揭示其中豐富的過程機制并由此細化和擴展原有的關系模式理論。

二、從單向性依賴到雙向動態性依賴:以朝陽區非公經濟企業協會為案例的分析

本文將北京市朝陽區作為研究對象,考察民間組織與基層政府的互動機制。朝陽區是政府職能快速轉型、社會組織迅猛發展的中國社會的一個縮影,具有一定的代表性。在朝陽區,來自民間的非公企業協會和基層政府在社會經濟中的互動日益密切。民間企業協會的發展還成為帶動政府與轄區企業進行常規交往、深入溝通與密切合作的橋梁。以朝陽區高碑店鄉高井村成立的“非公經濟企業協會”為例:2004年9月28日,高碑店鄉高井村成立了“北京朝陽高碑店地區高井轄區非公經濟企業協會”。該協會目的是通過把轄區各非公企業組織起來形成一個團隊,及時與地方政府溝通,同時方便政府通過協會加強與企業的聯系。現在協會已有了第一批會員單位,并依照正式選舉程序投票產生了第一屆理事會成員。協會章程中明確提出協會宗旨:發展非公經濟,關注民生,振興實業,更好地服務于高井轄區的非公經濟企業,促進高井轄區經濟繁榮。

高井轄區非公經濟企業協會起初是非公經濟企業聯誼會。它既不是管理者,也非權力部門,它是由企業自愿結成的非營利性的民間組織,成員來自于企業,服務于企業。在高井非公經濟企業協會產生之初,在朝陽區范圍內并沒有民間的非公經濟的行業組織。隨著非公經濟的快速發展,非公企業非常需要通過一個固定的溝通平臺來表達各自的需求,也需要增加企業間的溝通了解,由此非公經濟企業協會應運而生。高井非公經濟企業協會的主要工作內容包括負責與政府溝通,反映企業的困難和問題;加強企業間的聯系,協會統籌地區商機信息,傳播并提供給大家,使會員間互通有無,共謀發展;就企業的經營管理、發展方向、吸納人才等問題舉辦專題講座,通過專家授課、組織讀書會等形式多樣的活動來研究新問題,不斷提高企業家的現代管理水平。

非公企業聯誼會成立之后,在與轄區所在的高井村委會的溝通中,引起了高井村委會的注意,并得到了高井村委會的大力支持和配合。作為工作特色,高井村村委會還向高碑店鄉政府正式匯報和推薦了非公協會聯誼會。高碑店鄉的年度總結中提到,“‘高井轄區非公經濟企業協會’標志著高井地區的非公企業在自我管理、自我規范、自我服務方面邁出了劃時代的一步,它尊重了當下中國經濟發展的要求,契合了國家對非公經濟的最新指示精神,也體現出朝陽區高碑店鄉高井村上下政府部門由過去‘管理’企業轉變到現在‘服務’企業工作內容的現實飛躍①中國高井網:http://www.chinagaojing.gov.cn/G J/article/jj-fgjjqyxh-xhdt/904”。

在鄉政府的介入下,高井非公協會聯誼會完善了內部規章制度,正式改名為高井非公經濟企業協會,還把高井非公經濟企業協會作為非公黨建工作的重要基地。在地區政府的指導下高井村委會在非公協會中建立黨支部,積極探索加強非公黨建的嘗試,這進一步擴大了非公企業協會影響力。

由于非公協會的首創性以及特色黨建工作,使得它成為極受高碑店鄉政府重視的一家企業協會。高碑店鄉在總結材料中指出,“非公經濟企業黨支部是搭建非公經濟黨建的有效載體和平臺。高井村委會努力探索非公經濟黨建的有效途徑和形式,著力建立非公經濟黨建的新體制和新機制,實現非公經濟黨建與企業的‘共生、共存、共建、共榮’,以企業繁榮帶黨建、抓好黨建促發展,對于加強基層黨建是非常有益的探索和實踐。”由此,鄉政府在非公企業協會的基礎上,進一步推進非公行業協會的建設工作。在這一思路指引下,高碑店村成立了古典家具協會,八里莊村成立了企業聯合協會。在此基礎上,鄉政府又醞釀成立了企業聯合會,這就在鄉一級層面上將所有企業協會連成一片,共同發揮作用。企業聯合會作為鄉政府指導成立的一級組織,從鄉政府中獲得了相應的資源,并將之輻射至各個具體的企業協會中去。

圖1 通過村委會為中介的各行業協會與高碑店鄉政府的互動

這一過程可以用上面的圖例來體現,從中也可以提煉出高井非公經濟企業協會與高碑店鄉政府之間的關系模式。這個結構可以歸總為“企業協會——村委會——鄉政府——企業”的模式,也體現了民間組織與政府的三個階段關系模式,是一個先自下而上,再自上而下的過程:第一階段,非公企業協會的自發成立,成為高井村委會樹立的一個典型;第二階段,村委會向鄉政府推薦了這一典型,鄉政府也注意到非公企業協會對推進政府工作所起到的有利作用;第三階段,鄉政府又在非公企業協會的基礎上推廣出更多的企業協會,并成立了地區企業聯合會,輻射至整個地區的各個企業。

在這一案例中,民間組織通過建立與政府的關系模式達到了多贏的效果。對于高井非公企業協會而言,它的建立和發展帶來了鄉政府的表彰、嘉獎以及政策的優惠等,也由此建立了與鄉政府的聯系,這是它所愿意獲得的。但其定位隨后卻也有所改變,在接受鄉政府的塑造后,除了原有的功能外,還成為了非公黨建的試點和平臺。對于鄉政府而言,地區企業聯合會的成立,成為政府溝通區域內企業的一個橋梁,成為地區的一項特色工作,既推動了本職工作,還作為政績受到了區政府的重視和肯定,這是鄉政府愿意看到的。而于這兩者而言,不能忽略的一層溝通中介則是高井村委會。通過上述工作,市區領導多次到高井調研非公黨建,于上而言,村委會除了獲得了工作的肯定外還或多或少的得到了與更高級別政府溝通的可能,會為它下一步的發展創造了條件;于下而言,它加強了與非公企業的聯系,對其地區的產業發展有推動作用,所以,這種中介角色也是它愿意承擔的,這是一個三方獲利的循環結構。三方共贏實際上也進一步強化了這樣關系模式的穩定性。

三、總結:民間組織與基層政府的關系模式

民間組織以基層組織為中介與基層政府發生互動關系,在基層是一種比較普遍的現象。有趣的是,民間組織原則上與政府部門沒有任何交往通道和機會,這種非對稱性依賴關系是如何建立起來的呢?

政府有項目審批的權利,對于民間組織開展活動有著審批權,對草根群體是個約束。但是,政府不會直接與民間組織發生互動關系。政府通過居委會、村委會將財政撥款的一部分劃撥給民間組織,通過這種方式政府就有了給予指導的地位和潛在約束。村委會和居委會作為重要的具有準政府組織性質的基層組織,本身具有很強的政府行政管理職責和工作色彩,村委會、居委會對民間組織也具有一定的約束。通過人員的吸納、資金的支持、活動的扶持、優良中差的評選等等,在一定程度上也對民間組織有著行政指導的作用,并有意愿將民間組織作為社區工作和鄉村工作的手臂,協助自身開展各項工作。我們可以通過一個圖示來反映民間組織、準政府組織與基層政府三者的關系模式,如下圖:

圖2 民間組織、中介組織(準政府組織)與基層政府三者的關系模式

我們可以看出,民間組織與基層政府之間是弱關系,而與準政府組織之間是強關系,準政府組織與基層政府之間又是強關系。那么,對于民間組織來說,如果想建立與基層政府之間的更進一步的關系,是通過自身建立一種弱關系呢?還是通過準政府組織為中介,建立一種強關系呢?顯然,民間組織選擇了后一種路徑,即通過準政府組織為中介,建立起與基層政府的強關系。

無論是從民間組織與中介組織的關系密切程度,中介組織發揮作用的主動性程度,中介組織發揮中介作用的大小程度,還是最終民間組織實現與基層政府的關系等,都是有所差異的。他們通過中介與政府發生關系是一個又一個循環的過程,是動態的、遞進的,甚至有時關系非常復雜。但是通過中介組織與政府建立聯系的民間組織,在與政府的關系上都呈現出三個階段的關系模式。最初,只存在民間組織對政府的單方面依賴;隨后,在中介組織的聯絡和推進作用下,政府也逐漸形成對民間組織的需求和依賴;最后,民間組織與政府之間形成一種雙向依賴的合作關系,雙方都會進一步地影響、塑造甚至改變對方的某些方面。在整個過程中,中介組織既推進了自身工作的開展,也進一步穩固了與兩方面的關系?？傮w來說,在這種互動模式中,民間組織、中介和政府三方各取所需,各有所得。

表1 社會組織和基層政府的依賴關系階段性分解

必須指出,三個階段由于存在時序上的順序,所以每一階段的關系模式不可避免地受到上一階段的影響,特別是經過第一、二兩個階段以后,社會組織進入了政府視野中,社會組織本身會存在一些變化:組織目標發生更迭,組織重新定位,特別是朝向于適合政府需求的方向定位;組織規模得以擴大,組織擁有了一定的話語權;組織地位得以提升,成為政府某一工作領域的名片;組織人員向上流動的通道形成;組織制度化程度提高,更加規范;組織開拓其他領域業務和活動的空間更加開闊,資源利用更有效率,等等。

但是,從實際的經驗來看,這種互動關系對政府、中介組織以及民間組織也有不同層面的影響。對政府而言,可能會提高政府的影響力,提高政府工作的實效;也有可能給政府制造困擾,受到關系的制約。對于中介組織而言,有可能擴大了其影響力,但有些情況下也減弱了它的話語權,甚至有時必須在兩者中做出選擇。雖然大多時候,中介選擇了與政府同樣的立場,但例外也時有發生。對于民間組織而言,通過中介與政府發生互動或者直接與政府發生互動,有時會得到政府的資金和政策從而發展壯大,但有時也會使之受到局限,從而發生組織目標的偏移,甚至會在同類組織中產生示范激勵或者對抗的局面。這種以一種組織為中介,使得另一種社會組織與政府之間形成某種互動關系,并對三方都產生影響的模式,可以說是一種研究社會組織與政府之間的新型關系模式,本文稱之為中介性非對稱依賴關系?！?/p>

(責任編輯:汪錦軍)

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1007-9092(2010)06-0100-04

于良佐,北京大學政府管理學院博士研究生,郵編:100871;李璐,國家發展改革委社會發展研究所助理研究員,郵編:100038