長三角區域社會突發事件的特點與演化根源探討

□ 趙定東 李 潔

長三角區域社會突發事件的特點與演化根源探討

□ 趙定東 李 潔*

當前長三角區域社會突發事件的特點既有全國共同的諸如生成不確定性、演化突發性、成因復雜性與頻繁性、外顯時空性與演化性等基本特征,又體現出自我的一些特性,具體有:社會突發事件在長三角以區域性的形式表現出來;政治性的突發事件少,社會性突發事件多,且突發事件信息擴散的速度加快,突發事件波及的范圍越來越廣;突發事件的危害性呈增長態勢,突發性事件的種類越來越多;社會安全形式嚴峻,各類突發事件影響增大;宏觀經濟性的突發事件成為主體,自然性和生產性突發事件帶來的損失增大;社會性突發事件的演變與政府作為不當有密切關聯。

長三角區域;社會突發事件;特點與歸因

突發事件是自然或社會災異,即所謂“天災人禍”,具有程度不同的破壞性,涉及人民生活和社會穩定與發展。各種突發事件,對人民生命和財產、社會正常的生活、生產秩序構成了極大的負面影響,危及到社會經濟發展。近年來,社會突發事件不斷增多,已經嚴重影響了我國社會的持續穩定發展和人們安定的生活。因此,必須對突發事件及其危害有清醒的認識。而長三角地區作為中國經濟發展的重點地區,其穩定對中國社會發展存在著關鍵性的影響。因此,深入分析長三角地區突發事件的特點和趨勢,從而妥善處理這類事件,做好應對突發事件的預防,顯得尤為重要。

一、自然性突發事件與社會性突發事件:兩個類型的理論概說

一般而言,社會突發事件分為兩大類,一是突發公共事件,二是社會性突發事件。突發公共事件主要分為自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件類型①《國家突發公共事件總體應急預案》,國務院2006年1月8日發布。。依據突發事件的性質,自然災害、事故災難、公共衛生型突發事件簡稱為自然性突發事件,將社會安全突發事件簡稱為社會性突發事件,它主要包括經濟型、政治型、文化型和社會治安型等四大類型。

自然性突發事件與社會性突發事件的區別在于,前者主要是由客觀的自然因素或非故意的人為錯誤因素引發的,許多突發事件是人力無法抗拒的或是科學技術目前無法解決的。這類突發事件的責任并不在社會管理者身上。公眾對突發事件的不滿,不會直接將責任歸因為政府。政府的責任只是表現在處理突發事件的反應上。而社會性的突發事件,引起的原因就更為復雜,有些原因可能就是政府的政策、制度漏洞或錯誤處置而造成的,有些是政府的工作作風或管理不到位造成的。

在社會性的突發事件中,許多事件的歸因可能會指向基層政府或管理者身上。因而,突發事件本身就會涉及到政府的責任、處置能力,與政府工作業績評價和形象有關。特別是當具有利益沖突性質的突發事件的產生,突發事件中利益受到損害的群體,會歸因于政策不合理或執法不嚴格(如拆遷、征地、企業改制、失業、收費等)。這使政府無法免責。所以相對于自然性突發事件來說,當地政府有自發地封鎖社會性突發事件信息的沖動,以保護自身的形象與政績免遭詬病。因而,社會性突發事件的新聞報道受到嚴格限制,各種信息資料由相關部門內部掌握而不公開。我國已經公布了公共突發事件的處置意見,對自然性、事故性、衛生性的事件已經有了處置的預案。而惟獨缺少社會安全的突發事件處置。而社會性突發事件對社會秩序的影響往往更大,它往往涉及到我國的核心價值理念,涉及到黨和政府的形象,涉及到我們管理集團執政的合法性問題。社會性突發事件其性質往往具有對抗性,其爆發的強度與烈度更大,對社會結構的沖擊更大,其后果的危害性也更大。但在社會性突發事件方面的研究卻是薄弱環節。這是目前突發事件的研究中與實際的社會管理領域中的薄弱環節,甚至是空白地區。具體而言,按照產生的領域劃分,社會突發事件可以分為5類,見下表:

資料來源:楊冠瓊:《突發事件的特征、類別與政府危機管理》,中國MPA在線(www.ChinaMPAonline.com),引用時略有修改。

政治性突發事件,一般涉及到政體、國體以及政府合法性面臨嚴重挑戰、威脅和瓦解,國家主權受到威脅和傷害。宏觀經濟性突發事件,是一個包括內容十分廣泛的領域,它主要涉及到宏觀經濟變量的波動,公共政策亦會引發宏觀經濟性突發事件的形成。社會性突發事件,主要源于人們所持的不同信仰、價值和態度之間的沖突,人們對于現行社會行為規則和體制的認同性危機,以及各種反社會心理等。一般來說,社會性突發事件的不斷或頻繁暴發,可能預示著政治性或政策性突發事件的出現。值得注意的是,社會性突發事件如果轉發成為威脅政府的事件,它就轉化成了政治性突發事件。從這個意義上說,社會性突發事件與政治性突發事件具有某種關聯性,但并不是一回事。生產性的突發事件,是最常見也是發生頻率最高的突發事件。生產性突發事件主要源于技術因素、防護性因素、質量因素、管理因素以及各種各樣的偶然性因素。隨著經濟全球化程度的提高以及各國經濟交往日前頻繁,生產性突發事件暴發的可能性和機會也在迅速增大。例如,通過產品貿易及其過程(主要是貨物移動),某種病毒、維生物或細菌可能從一國傳到另一國,從而引類似于生態平衡危機、傳染病危機等各種突發事件。自然性突發事件,就是人們常說的天災。自然性突發事件也是近年來頻繁發生的事件,它是那些給人們的生命和財產造成嚴重損失的自然狀況的突變。

二、長三角區域社會突發事件的特點與歸因

在社會轉型加速的中國,社會突發事件的形式多樣、種類繁雜,而且由于社會突發事件發生的時空特性各不相同,具體的生成原因及演化環境各不相同,呈現出特殊性。以社會突發事件中群體事件為例,據統計,全國發生的群體性突發事件數量從1994年的1萬余起上升到2003年的5.8萬余起,增加4.8倍,年均遞增16.9%;參與人數從73.2萬人次上升到307.3萬人次,增加32倍,年遞增12.3%。同時,規模不斷擴大,100人以上的從1388起上升到6831起,增加3.9倍,年均遞增14.6%。①羅裕聰:《當前我國群體性事件成因分析》,《四川警官高等專科學校學報》,2006年第4期。又如2008年發生的“5.12”汶川地震,西藏的騷亂事件,“三鹿”問題奶粉引發的食品安全事件,云南的甕安事件,2009年新疆的“7.5”事件等等,表明中國的社會突發事件不僅數量上快速遞增,而且類型增多,呈現裂變—聚變效應。從全國的宏觀整體視角看社會突發事件有四個共同的基本特征:即社會突發事件生成的不確定性、演化的突發性、事件成因復雜性與頻繁性與社會突發事件外顯時空性與演化性。

這些中國轉型期社會突發事件的共性特點。但在中國區域發展差異化、多元化背景下,具有特性的區域性社會突發事件不斷發生,如長三角地區正面臨著區域性人口、資源、環境、基礎設施等方面所潛在的各種矛盾日益激活和凸顯局面,對該地區社會安全提出了嶄新的歷史性考驗。其社會突發事件又體現出自我的一些特性。具體如下:

1.社會突發事件在長三角以區域性形式表現。這既有地緣和文化相近因素,也有經濟方面緊密聯系的因素。多層次經濟圈,是長三角區別于世界其他大城市群的一個重要優勢。在經濟相融的過程中區域內社會突發事件的性質和根源具有一定的相似性。如2008年美國引發的世界性金融危機,長三角經濟增長出現整體調整態勢。浙江、上海經濟在2007年三季度達到本輪經濟周期的頂峰,之后經濟增幅逐季回落,分別由14.7%、13.4%下滑到2008年三季度的10.6%和10.1%,回落幅度分別高達4.1個、3.3個百分點,上半年上海G DP增幅甚至首次降至全國平均值以下。江蘇經濟增速下滑相對較緩,G DP增速從2007年1季度的15.2%降低到2008年三季度的13.1%,增幅回落2.1個百分點。從總量上看,前三季度,江蘇、浙江、上海分別實現地區生產總值21840.63、15302和9929.52億元,增速同比分別下降1.9個、4.1個和3.3個百分點①江蘇省信息中心《,2008-2009年長三角地區經濟形勢分析與展望》,http://www.in.ah.cn/yuce/detail.asp?newsID=9343.。

2.政治性的突發事件少,社會性突發事件多。且突發事件信息擴散的速度加快,突發事件波及的范圍越來越廣。2001年發生的“9·11”事件,是由恐怖主義造成的政治社會突發事件在當前的集中體現。“9·11”事件從一個側面空前強化了人類的社會突發事件意識,促進了社會突發事件意識的普遍化;從另一個側面也反映出了在全球化時代,社會突發事件具有一種“捆綁效應”,即社會突發事件的代價指向全人類,當然也包括企圖盡享利益而轉嫁社會突發事件的發達國家本身。②王輯思《:美國恐怖事件的震撼》,載《讀書》,2001年第12期。具體到長三角區域,雖然還沒有發生類似的嚴重事件,但這提示我們在反思當代社會突發事件整體轉型的原因時,必須深入到社會突發事件現象背后所隱藏的利益關系矛盾這一深層根源的揭示。

同時由于長三角區域內的各級政府無論是在制度創新還是基礎設施建設方面,都存在一種既競爭又合作的關系。長三角地區的16個城市行政隸屬關系非常復雜,許多方面政策不統一、利益不一致、各自為政、各行其是,地區之間的協調難度很大。條塊分割、惡性競爭、甚至以鄰為壑的不良風氣導致一些區域性交通基礎設施和環境治理工程因各地政府之間缺乏協調而進展緩慢。更為嚴重的是地方政府出于自身利益考慮對本地企業采取保護,以政府行為介入市場競爭,阻止資源流出,限制外地商品進入本地市場,對異地投資企業實行雙重征稅政策。這種市場分割、惡性競爭和地方保護嚴重干擾和制約了區域內企業之間的正常市場運作,形成了所謂的“條條政策”、“塊塊政策”以及“諸侯政策”③胡稅根、翁列恩《:預見性政府治理與社會突發事件的預警機制》《,浙江大學學報》,2006年2期。。在這種背景下,經濟領域的社會突發事件大多具有影響的廣泛性、強烈的破壞性、沖擊的連續性,如果得不到及時處置,常常會由一種矛盾引發出多種矛盾,由顯現問題誘發潛在問題產生一連串的反應,還可能從一地區波及到另一個地區,由一個領域波及到另一個領域。

3.突發事件的危害性呈增長態勢,突發性事件的種類越來越多。政府有關部門對突發事件能做出積極及時的反應,但是在處理突發事件上不夠徹底。如杭州市地鐵塌方事件,由于從沒有碰到過這樣的情況,政府在解決此事時不夠徹底和全面。從實證考察來看,當前的社會突發事件的誘因在長三角主要在地產問題、城建問題、企業轉制問題、勞資問題、社會保障問題、行業利益問題、公民權益問題、生態地質災害以及減壓與情緒事件等方面的糾紛與沖突。具體見下表:

誘發事件主要形態地產問題表現為城市圍繞房屋產權及其附屬權益,農村的農地使用權與宅基地的產權與現行的土地管理制度和具體行政行為方式的沖突而引起的糾紛。城建問題包括傳統的拆遷、補償、安置問題引發的沖突,與城市化過程中新形成的道路改造、高樓建設、工業園區規劃等相鄰利益引發的糾紛。企業轉制問題主要是職工下崗、企業倒閉與轉制效應引起的沖突。主要涉及企業職工與農民工的工資待遇、工傷醫療與就業、辭退等勞動保障問題引發的勞資糾紛金。如在金融危機下,有些廠管理層與資方在拖欠工資的情形下,棄廠而去,致使欠薪工人沖擊工廠甚至政府的現象頻出。勞資問題社會保障問題主要是社會保障制度與管理運行中的問題,如養老金拖欠、低保確認與待遇一發的沖突。行業利益問題主要是行業利益的集體性訴求與保有,如因油價上漲與公司制的出租行業管理模式引發的出租行業的集體罷運事件。公民權益問題主要是公民的個體與社會權益受到不合理的克減而引發的,如超期羈押、環境維權等。減壓與情緒事件是社會性的減壓與情緒行為,如抗議美國轟炸我國駐南聯盟大使館而舉行的游行事件。

4.社會安全形式嚴峻,各類突發事件影響增大。以2007年長三角各省市公安機關查處治安案件統計數據為例,浙江省2007年全省公安機關共查處各類治安案件44.1萬起,同比上升46.1%;其中尋釁滋事案件5669起,同比上升10.7%;毆打他人案件14.2萬起,比上年上升65.1%;盜竊案件10.2萬起,同比上升48.9%;詐騙案件3479起,同比上升41.4%;賭博案件2.34萬起,同比上升5.8%;毒品違法案件13437起,16.3%。2007年,全省共立刑事案件484673起,比上年下降3.05%。放火、殺人、強奸等惡性案件明顯回落。2007年,全省共立放火案件102起,同比下降34.19%;殺人案件633起,同比下降14.92%;立強奸案件878起,同比下降5.79%。全省共立搶劫案件15742起、搶奪案件14917起,同比分別下降9.34%和7.09%。破壞市場經濟秩序案件較平穩。2007年,共立破獲市場經濟秩序案件4381起,比上年增加19起,上升0.44%;江蘇全省共立各類刑事案件41.8萬起,共立多發性侵財類案件37.1萬起;上海市全年受理567277起,其中擾亂工作、公共秩序27019起、結伙斗毆、尋釁滋事5237起、阻礙國家工作人員執行職務1138起、毆打他人81828起、騙取、搶奪、敲詐勒索財物21651起、故意損壞公私財物1868起、偽造倒賣票券、證件706起、賣淫、嫖娼6592起、賭博30211起①上述數據分別來自浙江省、江蘇省、上海市政府網站,2008年和2009年的數據沒有公布。。

這迫使我們警惕“拉美現象②20世紀80年代以來,拉丁美洲各國在西方發達國家的積極促動和引導下,大力推進新自由主義式的改革,主動融入全球化進程,但結果卻反而加劇了社會動蕩和貧富分化的程度,社會矛盾凸顯,衍生沖突易發多發,學術界稱謂拉美現象。拉美現象表明了后發展國家在人均國內生產總值突破1000美元之后就進入了一個發展的關鍵階段:如果應對得當,調控得力,經濟持續快速發展,社會轉型順利;如果如果應對失誤就會導致經濟發展停滯甚至逆增長,問題集中形成問題群,社會長期動蕩,走入“現代化的陷阱”。”。拉美許多國家正是由于應對不當,導致20世紀80年代以后收差距持續拉大,社會不平等問題日益突出。據世界銀行的一項研究表明,在社會犯罪率與收入分配差距指數之間存在著顯著的正向相關關系——收入分配差距大的國家的犯罪率高于收入分配差距小的國家③賴納·特茨拉夫主編《:全球化壓力下的世界文化》,江西人民出版社,2001年版,第239頁。。拉丁美洲既是世界上收入差距最大、分配最不公平的地區,同時也是犯罪率最高、社會秩序極為動蕩不安的地區。這正如美國社會學家喬治·索羅斯所言:“全球資本主義體系已經造就了一個非常不公平的世界,貧富差距越來越大。這是很危險的,因為一個不能為失敗者提供任何希望和援助的體系,是很容易被絕望的行動所破壞。”④喬治·索羅斯《:開放社會:改革全球資本主義》,商務印書館,2001年版,第10頁。社會發展的國際經驗表明,發展并不是沒有社會突發事件的,單純的經濟增長既會帶來社會的不和諧,更會帶來高度的社會社會突發事件。

5.宏觀經濟性的突發事件成為主體,自然性和生產性突發事件帶來的損失增大。對經濟社會突發事件的認知、控制和規避,是影響長三角區域發展的重要因素。在長三角區域一體化的過程中,經濟領域中充滿了不確定性因素,各種社會突發事件潛藏在長三角區域經濟體系中最突出的應該是金融社會突發事件的影響。金融社會突發事件將具有聯系的國家和地區不同程度地引入社會動蕩和社會危機的境地而遭受嚴重的社會損失。從當代金融危機的頻繁爆發,可以充分看出當代金融社會突發事件的普遍性、全球性和人為性。金融社會突發事件會引發“連鎖反應”,會帶來社會其他領域的一系列社會突發事件。特別是面對經濟社會突發事件是當代社會的新社會突發事件。

6.社會性突發事件的演變與政府作為不當有密切關聯。當前我國正處于經濟轉軌和社會轉型的關鍵時期,許多深層次的矛盾和問題逐漸顯現,社會矛盾多樣化與社會控制力下降之間的矛盾不斷激化。城鄉分割狀態正逐漸被打破,整個社會的流動性大大加強;社會成員逐漸分化,多階層、多元化的社會正在形成;人們的價值觀念正由政治主導型向經濟主導型轉變,從更多地關注集體利益向更多地關注個人利益轉變,社會責任感有所削弱;社會的組織化程度大大下降,許多社會成員游離在組織之外,也加劇了社會的不穩定;同時伴隨體制轉軌、社會轉型的是利益結構的巨大調整,利益調整中的得與失,利益調整中的公平不公平,都會影響人的心理,進而影響社會政治穩定。改革開放以來,我國堅持以經濟發展為中心的優先發展戰略,經濟建設取得了巨大的成就,但社會的發展要落后于經濟的發展,特別是政府的公共服務和社會管理職能還遠遠不能滿足社會轉型需要。一些地方和部門的干部,不但不關心群眾的疾苦,不去主動解決群眾的實際問題,反而對群眾的合理要求推委扯皮,不理不睬,致使群眾對政府和干部的積怨越來越深,矛盾越來越尖銳。所有這些,都加大了突發事件,特別是社會突發事件爆發的可能性。如2009年上海發生的影響巨大的“倒樓事件”和“釣魚事件”都與政府官員的作為不當有密切關聯。

但總的來說,長三角社會突發事件產生的原因是多方面的,既有客觀因素,又有主觀因素。從主觀上看,主要還是因為工作不到位。特別是面對社會利益糾紛的多元化,政府在化解矛盾的工作格局、工作手段、體制機制等許多方面,還存在著一些不相適應的地方。

三、長三角區域社會突發事件演化性根源

當今長三角社會已經呈現多元化發展的特點,作為一種與傳統社會管理不同的模式,多元社會治理的理念認為,一方面,社會是一個多元化的系統,社會治理也應該是多元的;另一方面,政府應該用服務而不是用集權來獲取公民的支持,行政的方式是“治理”而非管制。目前長三角社會突發事件的主體來看,社會突發事件發生在涉及全社會成員中諸多的社會群體和不同的社會階層中,既包括工人、農民、知識分子和干部這些基本的社會群體,也有新社會階層成員,如民營科技企業的創業人員、經商人員、中介組織的從業人員、自由職業人員等社會階層。此外還有一些特殊的利益群體,如復員轉業軍人等。社會突發事件當事人已由過去單純的公民之間,過渡到公民與法人、法人與法人、公民或法人與政府部門、其他經濟組織或社會團體之間的雙方甚至多方的多元化主體類型。因此正確判斷長三角區域社會突發事件演化性根源就十分重要,根據前文的分析基本上可以總結這樣幾個認識:

第一,長三角區域社會突發事件生成原因日益復雜。社會突發事件往往表現為一種具體的突發事件形態,但在種種形態背后起到促使其生成的原因往往不只一個,而是多種原因共同作用的結果,特別是在當前風險社會,各種風險或明或暗地存在,加之社會轉型期各種轉型因素的激化與推動,使得社會突發事件的成因呈集合形態出現,如前所述社會突發事件成因與表現形態呈現出一種映射關系,在某種映射條件凸顯時就會在現實中表現為某種顯性的因果關系,但隨著事態的發展映射條件發生變化,成因集合中次要原因上升為主要原因時,相應地社會突發事件的表現形態就會發生轉化,特別是當前我國處于社會轉型期,社會運行機制與社會環境易發生快速轉化,致使映射條件變動性較大,政府與社會應對突發事件體制與機制中存在的制度性缺陷成為突出原因,隨著社會轉型的深入,這種因果映射關系的變化將會日益繁雜,致使社會突發事件的成因也日益復雜。

第二,長三角區域社會突發事件表現形態多樣隱蘊。當前社會突發事件的表現形態多樣,不再僅僅是傳統意義上的自然災害、群體性事件等籠統概括可以有效涵蓋的,罷工、罷運、民族沖突、礦難、工業污染等各種形態層出不窮,沖擊著人們的傳統思維與認知。社會突發事件形態的隱蘊性是指在社會突發事件的某種表現形態中蘊含著向其它形態轉化的趨勢,經濟事件中蘊含社會事件乃至政治事件的形態。在社會轉型期,各種利益訴求往往最終會表現為體制性訴求,所以,當前社會突發事件的經濟、文化、社會事件表現形態都不同程度地隱蘊著政治事件演化可能性。

第三,長三角區域社會突發事件應對機制非程序性。我國社會轉型首先從經濟層面展開,而后社會結構的解構與重建深入開展,但政治行政體制轉型滯后于經濟結構和社會結構,這就造成了當前社會突發事件的發生以轉型中的經濟、社會為根基,體現著轉型中經濟與社會的新特點與新的利益訴求,當這種具有區別于傳統社會突發事件的新型社會突發事件與滯后的政治行政體制相遇時,對于現行政治行政體制與運行機制而言,社會突發事件不在其傳統應對機制的軌道上,體現為與現行應對機制不能相兼容的非程序性事件。

社會突發事件影響了區域社會的持續發展和人民的安定生活,當前出現的各種社會突發事件,說到底是政治、經濟、文化等各方面矛盾的綜合反映。面對社會矛盾的多元化,單靠政法系統、信訪部門去化解矛盾是不夠的。現階段的社會糾紛,涉及多層次的社會關系、多樣化的利益主體、多領域的利益沖突以及體制、機制、政策、法律、觀念等多方面的因素。解決這些矛盾糾紛,受到經濟、社會、文化發展水平等多方面的制約。特別是許多涉法涉訴、重信重訪問題,既涉及政策問題,又涉及歷史遺留問題,多數還涉及經濟問題,僅靠單一的法律手段是難以徹底解決的。同時長期以來,一些制約化解矛盾工作的體制性障礙、機制性束縛沒有得到徹底解決,一定程度上影響了矛盾化解的效果。面對各種矛盾糾紛,被動應付的多,主動化解的少;就事論事的多,源頭化解的少。特別是面對各種不穩定因素、不確定因素增多的復雜形勢,如何建立有效的情報預警、綜合化解、應急處置等工作機制,還需要在實踐中進一步的磨合完善,使其固定化、程序化和常態化。□

(責任編輯:熊 覺)

C912.6

A

1007-9092(2010)06-0123-06

趙定東,社會學博士,中國社會科學院社會學博士后,杭州師范大學政治經濟學院副教授,研究方向:社會發展與社會政策;李潔,女,杭州師范大學圖書館館員。

本文系趙定東主持的國家社會科學基金課題(09BSH011)階段性成果。