尋求高等教育的明智增長
——美國高等教育結構的歷史與趨勢＊

[美]約翰·奧布雷·道格拉斯,徐 丹譯,常桐善校

(1.美國加州大學伯克利分校 高等教育研究中心,USA 94720;2.湖南大學 教育科學研究院,湖南 長沙 410082;3.美國加州大學 校長辦公室,USA 94720)

尋求高等教育的明智增長
——美國高等教育結構的歷史與趨勢＊

[美]約翰·奧布雷·道格拉斯1,徐 丹2譯,常桐善3校

(1.美國加州大學伯克利分校 高等教育研究中心,USA 94720;2.湖南大學 教育科學研究院,湖南 長沙 410082;3.美國加州大學 校長辦公室,USA 94720)

美國龐大的高等教育系統以高校類型和數目眾多見長。超越單一的大學模式拓展高等教育是美國率先實現高等教育大眾化的關鍵理念。本文論述了美國擴張高等教育系統的過程,系統當前的結構和特征,以及奧巴馬政府的高等教育系統遠景目標,突出美國高等教育的成就和挑戰。與其它正處于人口增長期的國家別無二致,追求高等教育的“明智增長”對美國來說也是一項有難度的政策和一個困難的政治問題。這個問題在當前全球大范圍經濟衰退的背景下變得更加復雜。

美國高等教育;明智增長;奧巴馬政府

美國龐大的高等教育系統以高校類型和數目眾多見長。它對不同類型院校服務于國家不同需求的模式之追求,其程度令其它國家難望其項背。超越單一的大學模式拓展高等教育是美國率先實現高等教育大眾化的關鍵理念。公立與私立高校,文理學院與地方社區學院,研究型大學,以及區域性的院校等不同類型的大學為學生接受高等教育并再次進入大學深造創造了途徑和機會。

1900年,美國還只有977所高等學校;但到1950年已增至1 851所。此后出現高校興建浪潮。現在美國獲得認證和有學位授予權的高校達4 350所,注冊生數近1 800萬。

然而,美國高等教育的擴張卻不是出于賦予個人權力、為勞動力市場提供急需人才,或者為了科學進步和經濟發展而探索和創新知識等目的經過謹慎或者集中規劃的結果。不過雖然仍有爭議,但美國的確從其高等教育的擴張中獲得了這些利益,而且它從長期投資高等教育中所獲取的利益比其它任何國家都多。這實際上是迂回政策的結果,這種政策反映了美國200年來形成的文化和政治特征,即政府在一些關鍵時刻的投入和遠見。

美國是怎樣擴張自己的高等教育系統的?這個系統當前的結構和特征如何?奧巴馬政府為美國高等教育系統的未來確定了什么目標?我試圖在下文簡要回答這些問題,突出美國高等教育的一些成就和挑戰。與其它正處于人口增長期的國家別無二致,明智地擴大入學規模,或者追求所謂的“明智增長”,對美國來說也是一項有難度的政策和一個困難的政治問題——這個問題在當前全球大范圍經濟衰退的背景下變得更加復雜。

一、決策時刻

現在所有國家 (中國也不例外)都認識到,要建立一個既服務于大眾高等教育目標,同時又具有高質量的學術項目和院校的高等教育系統,需要的不僅是時間,而且還有持續的投入和政策創新。在美國高等教育史上,這兩個目標在19世紀中期交匯在一起。此前則一直由私立學院和少量自稱“大學”的院校統領著高等教育。

這些院校大都起源于為特定團體服務、培養牧師或法律和醫藥界專業人才的、跟宗教有所關聯的學院,規模基本不大,幾乎都不招女生,大部分教授古典課程,排斥科學研究,也不為以農業為主的地方經濟培養人才。這些學院足以保存某個階層的優越感,但是不能滿足國家建設的需要。

按理說,這種服務于美國社會高等教育需要的私立大學和學院模式完全可以保存下來,而且這些大學也有希望演變成更貼近社會需求的院校。然而歷史卻沒有這樣發展下去。州政府在保持私立院校重要性的同時,發起了公立大學運動。其主旨在于造福于更廣泛的美國社會——主要是農民以及新興階層的后代——并發展科研,開設滿足快速發展的工業社會需求的學術項目。這場運動在19世紀60年代由于聯邦政府積極鼓勵各州在高等教育發展中發揮主導作用而得到了快速發展。通過1862年贈地法案》,聯邦政府將大量土地贈予各州,允許它們出售或經營,并利用所獲利潤建立一所或多所州立大學。大多數州用這筆資金支持本州實力尚弱的大學,例如當時的密歇根大學和威斯康星大學。也有的州利用這筆資金建立全新的大學,如加州大學。

聯邦政府在這場運動中扮演了催化劑的角色,但院校的建設則屬州政府管理,州政府履行審批、組織以及投資高等教育的最終權利和責任。《贈地法案》推動美國建立了一個龐大的公立大學和學院網絡,而且播下了不同類型院校服務于不同社會需要的思想種子。更重要的是,公立大學在美國的早期成功激起了大眾對公立大學的厚望,希望其在構建世界上第一個大眾化高等教育系統中發揮作用。

例如加州,在保證加州大學作為精英研究型大學的同時,于1907年率先成立地方社區學院,大力拓展本州居民受教育的機會。1910至1960年間,加州的社區學院以每年新建兩所的速度遞增。這些社區學院一方面為居民提供職業培訓項目,另一方面也為學生進入大學或其他四年制學院學習開辟新的途徑。從這些地方社區學院畢業的學生可以獲得副學士(Associate of Arts,簡稱AA或雙A)學位。副學士學位為學生轉入加州大學伯克利繼續學業提供了轉學機會。社區學院的副學士學位課程可以替代伯克利頭兩年的學習。

20世紀20至50年代,伯克利幾乎半數的本科生都是轉學學生。同時,20世紀20年代洛杉磯分校的成立標志著加州大學成為美國首個多校園大學系統。此外,加州還將一系列獨立的地方師范學院轉型為教學密集型的地方大學。

加州是率先形成一個三分層高等教育系統的州,即一個研究型大學,一系列地方大學,以及一個龐大的地方社區學院網絡。時至今日,這些院校使命依存,在整體的州立高等教育系統之內,每類院校各有擔當。其他州也結合本州歷史、政治文化、別州經驗以及他們特定的社會和經濟需要,塑造了類似的系統。

社區學院模式成為大部分州高等教育系統的主要組成部分。這一模式既為納稅人提供了相對低廉的最佳教育途徑,同時有助于證明將公共資金投入選擇性程度更高的公立研究型大學之正當性。聰明的學生事實上將能獲得多次機會進入這些精英高校深造,要么高中畢業后直接就讀這些大學,要么通過轉學進入。從根本上說,這正是美國高等教育系統的魅力所在。不僅僅院校類型和使命多樣化,而且學生通過學分銀行可以存儲學分,獲得多個機會就讀品質優秀或者相對優良的高校,并可以在院校間自由轉學。大概有35%的美國學生攻讀本科學位的過程中有轉學經歷。

二、學生分布

二戰之前,美國大約15%的18～24歲高等教育適齡青年選擇讀大學,其中大部分就讀的是私立大學或學院。戰后,在政府大力支持下,公立學院成為主要的高等教育提供者。政府對公立高等教育的快速大規模投資鞏固了美國高等教育的入學人數和公民受高等教育的比例領先世界的地位。戰后美國公立高校數量急速增長,而其中招生速度增長最快的是社區學院和職業學院。當前美國適齡青年的大學入學率將近40%。

其他國家的人通常對美國高等教育的性質和結構存在誤解。以哈佛和斯坦福為代表的少部分精英私立大學過于搶眼,遮蔽了一個事實,那就是這些大學只招收極少量學生。但是對這些精英高校的敘述中沒有提到學生真正入學的地方以及許許多多不同類型的高校。

在美國4 356所高等學校中,2 777所(65%)是兩年制社區學院和職業學院。這些學院通常都不大,在校生4 000～6 000人不等。然而,就學生數而言,它們差不多占據了半壁江山。相比之下(如圖1所示),研究型大學的市場份額反而較小。美國只有258所(5%)研究型大學,而且這其中僅151所屬于科研密集型大學(相當一部分科研經費來自政府,且每年至少授予50個博士學位)。

圖1 不同類型高等學校數百分比 (2007)

但是,需要強調的是,研究型大學通常招生規模較大,校園平均注冊生數達23 000人。因此,盡管研究型大學只占高校數的5%,但是他們通常有龐大的本科生群體,入校學生占全美本科生總數的26%,而且吸納了絕大部分研究生(見圖2)。

圖2 美國不同類型高等學校注冊生數百分比(2007)

本質上講,盡管文理學院是美國高等教育獨具特色并且價值非凡的院校,但是就注冊生數而言,兩年制學院和研究型大學才是美國高等教育的挑大梁者,70%的美國大學生就讀這兩類高校。

美國高等教育的另一特點是對公立高等教育的依賴——我在展望美國高等教育未來時將會提到這一點。總體而言,大約75%的美國學生就讀于公立高校,20%就讀于私立及非盈利獨立學院,另有6%左右在盈利性高校(見圖3)。

盈利性高等教育的市場正在不斷擴張。近段經濟衰退,而高等教育需求(尤其對職業或專業項目的需求)增長,更加刺激了盈利性高等教育的發展。盡管如此,這類高校目前主要還是一個潛在的競爭者,他們質量參差不齊,主要提供就業導向的學位或者證書項目 。

圖3 美國公、私立及盈利性高等學校注冊生數(2007)

三、奧巴馬政府的遠景目標

從歷史的角度審視,美國高等教育充滿了成功的故事。它是社會經濟發展的資源,是公平社會創建的動力;它推動了知識的創新和新技術的開發,也成為美國從世界各地吸引人才的“磁鐵石”。它從根本上將美國塑造成世界上最大、最富于創新精神的經濟體。但是,這個領先的高等教育系統目前也面臨諸多難題,尤其是成本不斷上升,公立高校資金投入嚴重不足,以及全球人才競爭。簡而言之,其他國家在探索一個同時致力于平等與優秀的高等教育系統方面,至少部分地正在或已經趕上美國。

巴拉克·奧巴馬在競選總統時勾畫了美國高等教育的主要遠景目標。他希望增加聯邦政府對大學生的經濟資助。為了完成這個計劃,他建議聯邦政府終止向提供學生貸款的私人銀行提供津貼(為這類銀行提供津貼在其他地方也沒有先例),利用約800億美元儲蓄金擴大低收入學生獎學金項目,同時投入約120億給地方社區學院。奧巴馬提議通過激勵資金為州政府提供一次性的大筆經費,減少州政府對公立高等學校的預算削減。除此之外,奧巴馬政府對高等教育還另有規劃。

目睹歐洲和其他各國政治領導對本國教育程度提出的相似目標,奧巴馬政府不禁反思OECD和其他來源數據顯示的美國教育程度下降或停滯不前的事實。三十年前,美國無論在適齡青年還是成人高等教育入學率上都處于世界領先地位;在接受高等教育并且獲得學位的學生數方面也是獨占鰲頭。但是,由于多方面原因,目前情況已經發生變化。我們經濟競爭對手們在高等教育質量和規模上都取得了很大進展。

美國高等教育一度普及程度很高,但是現在美國高等教育入學率和受過高等教育的公民比例,在31個OECD國家中排名第十名開外,總體質量曾經都不錯的公私立院校,現在卻良莠不齊。

全球競爭不斷加劇,許多國家的政府對高等教育寄予厚望,希望大學能夠成為經濟發展的動力站。可是此時,龐大的美國高等教育系統卻波瀾不驚,而政府領導人還想當然地認為美國的高等教育大眾化一直雄踞世界領先地位。當然,美國依然有著高質量的世界一流研究型大學,以及一批經費充足的文理學院。不過同時,經費不足的公立大學和社區學院也越來越多——大部分學生都在這些高校。此外,中等教育和高等教育之間出現了斷裂:比起其他經濟發達國家,美國現在的高中畢業率偏低,尤其在許多貧窮的城郊學區高中畢業率極低。中等教育的良莠不齊同樣折射出美國社會收入分化和中產階級活力衰退的事實。

奧巴馬總統了解到美國社會的宏觀趨勢和社會分化,于是在2009年2月首次國會演講中提出新的目標。他說“:到2020年,美國將再度成為世界上大學生人口比率最高的國家。”他希望美國人至少接受一年以上的高等教育或者職業培訓。“可以是社區學院或四年制學院;職業培訓或是學徒訓練。不管是何種學習,每個美國人都需要至少接受一些高中后教育。”可是問題在于,美國如何才能在區區10年內達到上述目標?

四、現實檢驗

美國高等教育要恢復昔日優勢絕非易事。事實上,由于所謂的美國經濟“大衰退”形勢嚴峻,尤其是由于州的稅收收入嚴重縮水,近期內更可能出現學位獲得率下降的趨勢。州政府從去年開始大幅度削減公共服務和教育的支出。下一年度的財政預算已經開始,公立大學和學院的財政經費將繼續銳減。

雖然奧巴馬政府的刺激計劃在一定程度上緩解了州政府2009～2010年度公共服務預算經費大幅削減的問題,對支持社區學院擴大招生起到了一定作用,但是這筆資金投入不足以阻擋大學和學院減少教職員工,降低工資福利水平,以及壓縮課程導致學生獲得學位的時間延長,或是像加州一樣大規模減少招生。州政府通過借款維持大學運行的能力畢竟十分有限,這就使得聯邦政府成為解決高等教育財政問題的救命稻草。

分析美國高等教育需要銘記的一條原則是:州政府的預算狀況決定美國高等教育走向。因為州政府一直是公立高等學校的主要資金來源,而世界上絕大部分國家的高等教育系統財政都受制于國家預算以及本身的籌款能力。目前大多數OECD成員國都在推遲高等教育預算的削減,甚至直接增加經費投入,提高入學率。

即使美國經濟情況大大好轉,奧巴馬的目標依然很難實現。據研究統計,2009～2020年間,美國副學士(兩年)和學士學位的授予要在目前基礎上增加37%才能達到其他領先國家的水平。如圖4所示,這個目標對一個多所高校剛剛遭遇經費不足的高等教育系統來說將是很大的挑戰。美國高等教育系統分權好處很多,州政府也曾達成普遍共識,且有能力資助和推動高等教育的大幅擴招計劃。但現在,州政府同時資助和增加公共服務的能力已消失殆盡。

圖4 現實與實現奧巴馬政府2020年學位產出目標所要求的年學位生產率

當前政治領導人和學者對于如何實現奧巴馬的目標尚無明確觀點。按照時下趨勢,同時考慮到人口增長因素、目前的高中畢業率和高等教育入學率,美國教育部估計,到2020年,每年可增加186 000個副學士和學士學位,然而這較2010年只增長了7.3%。由于奧巴馬的目標幾乎不可能實現,或者勉強實現,圖4顯示了一個相對奧巴馬政府的高目標來說更“保守”的估算數字,即27%的增長率。

至于需要生產多少專業學位和博士學位才能與我們的經濟對手保持同等發展步伐,并為不斷擴展的本科教育提供支持,奧巴馬政府沒有提出目標和計劃。顯然,所有大學都需要研究生協助參與本科生教學,所以,一種觀點認為,研究生項目擴招應當與本科生招生步伐一致。

怎樣才能增加美國高等教育的學位產出呢?奧巴馬政府指出了一些困惑,包括:

＊改進高中教育,為大學輸送更好生源,提高高中畢業率。這些都是難以達到的目標。因為中學歸州政府和地方管轄,當前亦面臨預算的嚴重削減,普遍存在教師裁員和教職員工工資降低的問題。

＊增加低收入家庭學生的助學金和獎學金,以及中產階級家庭的稅收抵免。雖然在這方面已經取得一些進展,但是,隨著非全日制學生增多,以及公私立高校學費上漲,這兩方面的需求也在同時增大。

＊發起“美國畢業啟動計劃”,擴大聯邦政府對社區學院的資助,10年投入120億美元。

這些都是不錯的倡議,其中有些尚待國會通過。但是,這些都只是不那么成熟的想法的開端。一些組織和個人已經開始考慮是否還有其他選擇。盧米納基金會提出通過改進教育的效力和效率達成奧巴馬的目標,即州應當改進高中的大學預備項目,不排除通過資金激勵的辦法探索和推廣降低大學輟學率和提高畢業率的優秀經驗。盧米納基金會和其他奧巴馬目標的推動者同時還希望快速“拓展利用新技術、具有競爭力以及其他創新力的高等教育替代系統”。同樣地,我認為這些想法本身有價值,但是可能難以迅速提升學位產出的速度。這些支持者們的思維以及觀點始終禁錮在公共資源短缺,以及提高效率將有可能把資金分配到現存高等教育體系中從而達成目標上。

然而,我們需要用一個更開闊的視野來思考怎樣將高等教育擴大三分之一或更多,也許最好是將問題簡化為:未來應該由誰來支持美國高等教育,需要支付多大成本,生產出何種質量的產品?簡而言之,唯有像戰后那樣將資金資源與院校的共同努力相結合,才可能實現目標。

州政府將在解決這一問題過程中一如既往地發揮主導作用。但是僅有州的努力是不夠的,州立法者和華盛頓的政治領導們的合作需要有所突破。20世紀50、60年代二者曾有過類似的合作,聯邦支持州政府擴張公立高等教育,這種支持直到70年代才慢慢結束。我們一方面要促進高中畢業生在學術上為進入大學做好準備,并且要提高實際畢業的高中生比例;另一方面,公立大學和學院也需要運用策略擴大招生能力。用城市規劃的專業術語來說,我們需要美國高等教育實現“明智增長”。

事實上,美國近幾十年來對于如何發展自己的高等教育系統并沒有清晰思路。奧巴馬政府面臨的挑戰究竟有多大難度很少有人去分析。原因之一是,高等教育共同體和一般的州政府目光所及,也不過是如何度過當前的預算難關而已。

唯有公立院校可能在合理控制成本的同時擴大招生規模、保持質量,并服務于大眾福祉。現有的私立非盈利院校都傾心于小規模,而且沒有擴招的動機或愿望,所以不會大幅擴招;也不會再出現像利蘭·斯坦福一樣的現代強盜式資本家,創辦新的私立大學。那樣的時代早在二戰前就已終結。

要實現公立高等教育的增長需要重新平衡這些院校的資金模式,聯邦政府需要發揮更大作用。此外,有必要實行我所謂的“現代學費模式”運動——對低收入、中產階級,以及富裕階層的學生采取差額收費。既然州政府不太可能為公立高等教育提供充足經費,那么這些院校需要把一種現代的、基于收入的稅收體制植入學費和收費結構。

現在的困難在于,短期內,經濟上虛弱的州政府沒有能力考慮公立高等教育系統的長遠增長,或者判斷哪些院校最有效率有擴招潛力,哪些研究型大學最有成效。最可能出現的情況是,美國將會延遲其學歷競爭,等待經濟復蘇及聯邦發揮更大作用,而且關于公私立高等教育“明智增長”的具體內涵的嚴肅探討仍需假以時日。

目前并不明朗的是,整個美國及地方各州(例如加州)能否足夠快速地解決資金問題,完全地或者通過其他方式充分地構筑自己的公立高校招生能力。若果真如此,那么我們可能會看到一個熟悉的場景,即質量和效率參差不齊的盈利性高校將蓬勃發展。當高等教育需求持續快速增長,而政府無力滿足這種需要時,市場將推動盈利性機構漸趨成熟。

奧巴馬總統明確指出了競爭對手的進步,并提出未來的挑戰實際上是美國如何提高學位生產效力的問題。他提出的目標可能難以實現,那樣一個剛性的數字至少不是基于任何對勞動力市場或者國家社會需要的認真研究得出的。但是,奧巴馬總統的此番雄心將會引發一場必要和有益的討論。

(責任編輯 李震聲)

Seeking Smart Growth in Higher Education:A Look at the Structure of US Higher Education,Past and Future

John Aubrey Douglass Translated by XU Dan
(Center for Studies in Higher Education,University of California-Berkeley,CA 94720,USA)(School of Education,Hunan University,Changsha,Hunan 410082,China)

One of the great strengths of America’s vast higher education system is the variety and number of its colleges and universities.Extending higher education beyond the singular model of the university was a key concept that allowed the US to pioneer the idea of mass higher education.How did the US expand its higher education system,what is the current structure and character of that system?What are the Obama administration’s goals for the future of this system?The following provides my attempt to briefly answer these questions and to capture a few of America’s higher education triumphs and challenges.Like other nations with growing populations,intelligently expanding enrollment capacity,or what one might call pursuing a program of"smart growth,"is a difficult policy and political question-one made even more complicated by the current global economic downturn of epic proportions.

US higher education;smart growth;Obama administration

G649.712

A

1672-0717(2010)05-0078-06

2010-08-05

約翰·奧布雷·道格拉斯 (John Aubrey Douglass 1955—),哲學博士,美國加州大學伯克利分校高等教育研究中心高級研究員,主要從事公共政策與高等教育研究。