最大限度下放權(quán)力
——海南省直管市縣體制改革回眸（下）

□劉登山

最大限度下放權(quán)力
——海南省直管市縣體制改革回眸（下）

□劉登山

（一）

我國改革開放以來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就，在很大程度上講，是下放權(quán)力的結(jié)果。權(quán)力的下放給了下級(jí)政府結(jié)合本地實(shí)際制定政策的機(jī)會(huì)，也大大激發(fā)了人們的創(chuàng)造力和活力。海南完善省直管市縣管理體制正是緊緊抓住下放權(quán)力這個(gè)關(guān)鍵問題，以下放權(quán)力為核心，全面推進(jìn)省直管市縣體制的完善。下放的權(quán)力不僅僅局限于簡單地把地級(jí)市一級(jí)的管理權(quán)限直接下放給市縣，而是涵蓋了經(jīng)濟(jì)、政治和文化等諸多方面，包括各類行政審批、監(jiān)督檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政收費(fèi)、學(xué)校管理、國有資產(chǎn)管理等權(quán)力，本著能放則放，最大限度下放權(quán)力的原則，都依法下放。2008年7月16日，海南省政府下放第一批177項(xiàng)行政管理權(quán)，省人大常委會(huì)修改相應(yīng)的地方性法規(guī)又下放20項(xiàng)行政管理權(quán)。目前，海南省有關(guān)部門正在抓緊研究第二批行政管理權(quán)下放的工作。這種下放權(quán)力之多、范圍之廣都是前所未有的。與此同時(shí)，還對(duì)制約市縣社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政、投資、自然資源和教育等領(lǐng)域也一并進(jìn)行綜合配套改革，形成了全局性、多層次、分步驟、有重點(diǎn)的完善省直管市縣行政管理體制的改革模式。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是一種法制經(jīng)濟(jì)。海南是全國最大的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，是個(gè)“特區(qū)省”，享有全國人大賦予的特別立法授權(quán)。海南省完善省直管市縣體制過程中始終堅(jiān)持國家法制統(tǒng)一原則，結(jié)合特區(qū)的實(shí)際，積極用好特區(qū)立法權(quán)。在遵循國家法律原則的前提下，由省人大常委會(huì)通過特區(qū)立法的形式，賦予市縣政府以地市級(jí)的權(quán)力和省里的部分權(quán)力，明確了權(quán)力下放的原則和標(biāo)準(zhǔn)。2009年9月25日省人大常委會(huì)制定了《海南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步完善省直管市縣管理體制的決定》。這種先制定規(guī)則后放權(quán)的模式使海南完善省直管市縣體制改革從一開始就沿著一條有序的道路進(jìn)行，是一個(gè)自下而上、規(guī)范運(yùn)行、依法決策和民主決策的過程。這種以特區(qū)立法形式推動(dòng)改革的模式，有效地保障了改革的順利進(jìn)行，也極大地調(diào)動(dòng)了市縣、企業(yè)和個(gè)人的積極性，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

目前，海南的市縣政府可以稱得上中國權(quán)力最大的市縣政府。所有地級(jí)市具有的大小權(quán)力1000余項(xiàng)，海南的市縣全有，還有相當(dāng)一部分省里的權(quán)力。權(quán)力下放，賦予了市縣與其職責(zé)相匹配的權(quán)力。放權(quán)使“縣官”們的權(quán)更“大”了，責(zé)任更“重”了。地級(jí)市海口和三亞市的書記是省委常委兼任，副省級(jí)；其他市縣的書記與部分市縣長也都配備了地廳級(jí)干部，屬省直管干部，市縣的書記都是省委委員或候補(bǔ)委員，直接參與省委的重大決策。在儋州市探索開展了高配領(lǐng)導(dǎo)班子的試點(diǎn)，將四套領(lǐng)導(dǎo)班子高配為廳級(jí)，25個(gè)重要政府組成部門的領(lǐng)導(dǎo)班子高配為正處級(jí)，其他部門的領(lǐng)導(dǎo)班子高配為副處級(jí)。除了他們的權(quán)限擴(kuò)大外，市縣領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用也發(fā)生了變化。作為市縣一把手的市縣委書記的任用實(shí)行票決制，省委在更大范圍內(nèi)調(diào)配縣委書記，市縣一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子由省委直接考核、任命和管理。

為配合省直管市縣的管理體制改革，權(quán)力下放，海南省政府有關(guān)部門調(diào)整了涉及權(quán)力下放的處室和人員。各市縣政府及其有關(guān)部門根據(jù)各自工作情況，也相應(yīng)地調(diào)整了機(jī)構(gòu)設(shè)置，整合行政資源。為了理順雙管干部管理體系，省委下發(fā)了《中共海南省委關(guān)于進(jìn)一步理順和完善干部雙重管理工作的通知》，按照雙重管理單位范圍不宜過大，對(duì)象不宜過多的原則，探索試行了將省局管的食品藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)下放給市縣管理。

下放權(quán)力促進(jìn)了政府積極轉(zhuǎn)變職能，圖為在海南省政務(wù)服務(wù)中心集中辦公的工作人員認(rèn)真為群眾辦事。

在下放事權(quán)的同時(shí)，實(shí)行“財(cái)權(quán)下沉對(duì)接”。一是進(jìn)一步理順了省與市縣財(cái)政分配關(guān)系，合理劃分省與市縣的收入范圍，轉(zhuǎn)移支付、稅收返還、所得稅返還等由省直接核定并補(bǔ)助到市縣；二是專項(xiàng)撥款補(bǔ)助，由各市、縣直接向省財(cái)政等有關(guān)部門申請(qǐng)，由省財(cái)政部門直接下達(dá)市縣，市縣各自編制本級(jí)財(cái)政收支預(yù)算和年終決算，建立省與市縣之間的財(cái)政資金直接往來關(guān)系，年終各類結(jié)算事項(xiàng)一律由省財(cái)政與各市縣財(cái)政直接辦理；三是為了適應(yīng)事權(quán)下放的新要求，修改完善了一般性轉(zhuǎn)移支付辦法，將以前按財(cái)政供養(yǎng)人員為基礎(chǔ)測(cè)算依據(jù)改為以總?cè)丝跒榛A(chǔ)測(cè)算依據(jù)，實(shí)行轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)由“養(yǎng)人、吃飯”向“服務(wù)、做事”的轉(zhuǎn)變；四是實(shí)施激勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付辦法，調(diào)動(dòng)市縣政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展、做大財(cái)政蛋糕、提高財(cái)政管理水平的積極性；五是在分稅制改革的基礎(chǔ)上，合理調(diào)整了省與市縣共享稅種的范圍和分享比例，調(diào)動(dòng)了省與市縣兩級(jí)政府組織財(cái)政收入的積極性。

完善省直管市縣管理體制一個(gè)關(guān)鍵問題就是要厘清省與市縣政府的職權(quán)。《中共海南省委關(guān)于進(jìn)一步完善省直管市縣管理體制的意見》對(duì)省與市縣兩級(jí)政府的職責(zé)做了規(guī)定，特別強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)強(qiáng)化省政府的宏觀管理職責(zé)和市縣政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的職責(zé)，將省政府及所屬部門的主要職責(zé)界定為負(fù)責(zé)制定和實(shí)施全省發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃；統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；負(fù)責(zé)全省重大產(chǎn)業(yè)布局安排、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及重點(diǎn)區(qū)域和重要資源的開發(fā)保護(hù)；管理和協(xié)調(diào)全省重要社會(huì)事務(wù)，搞好公共服務(wù)；指導(dǎo)和監(jiān)督檢查市縣政府依法行政；組織和統(tǒng)籌跨市縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)等六方面。將市縣政府的主要職責(zé)界定為負(fù)責(zé)規(guī)劃指導(dǎo)區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展；依法管理本區(qū)域的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)；負(fù)責(zé)為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┗竟卜?wù)；建設(shè)和維護(hù)本地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施；負(fù)責(zé)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等五方面。這種對(duì)省與市縣職權(quán)的劃分為進(jìn)一步厘清省、市縣兩級(jí)政府的職責(zé)權(quán)限打下了良好的基礎(chǔ)，確定了行政管理權(quán)下放的方向并據(jù)此推動(dòng)了行政管理事權(quán)的下放。

（二）

完善省直管市縣管理體制，賦予市縣地級(jí)市的權(quán)力，下放權(quán)力，強(qiáng)化市縣推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的職責(zé)，體現(xiàn)了權(quán)責(zé)利的統(tǒng)一的原則，從總體運(yùn)行效果來看，各市縣和省直部門以及社會(huì)各界對(duì)此反映強(qiáng)烈，評(píng)價(jià)良好，已從不同層面反映出了明顯成效。

一是下放權(quán)力，調(diào)動(dòng)了市縣發(fā)展的積極性，加快了市縣區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

回顧海南22年的發(fā)展歷程，始終都貫穿著一條重點(diǎn)脈絡(luò)省直管市縣的管理體制，放松管制，下放權(quán)力。好的體制可以極大地促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展，為市縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了堅(jiān)強(qiáng)保證，有利于還財(cái)于市縣，藏富于民，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和市縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，讓老百姓過上好日子。1987年全省經(jīng)濟(jì)總量（GDP）僅有57.7億元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值939元。到2008年全省經(jīng)濟(jì)總量（GDP）達(dá)到1459.2億元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)17175元，分別增長了25倍和18倍。下放權(quán)力從理論上市縣就會(huì)發(fā)展得更快一些。省里下放197項(xiàng)權(quán)力后，極大的調(diào)動(dòng)了市縣發(fā)展的積極性，加快發(fā)展的責(zé)任感明顯增強(qiáng)，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展明顯增強(qiáng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年上半年，市縣級(jí)財(cái)政一般預(yù)算收入增長16.8%，高于全省平均水平7.2個(gè)百分點(diǎn)，其中屯昌、保亭和陵水等市縣同比增幅超過50%。從發(fā)展勢(shì)頭看，海南省將有一批貧困市縣躋身“億元俱樂部”，縣域經(jīng)濟(jì)正以勃勃生機(jī)在逐漸成為海南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長極。

二是下放權(quán)力，促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，提高了辦事效率。

完善省直管市縣管理體制不僅帶來了經(jīng)濟(jì)的增長，也有力地促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，提高了行政效率，節(jié)約了大量資源。特別是下放行政管理權(quán)后，一些原本由省直部門行使的行政管理權(quán)交由市縣行使，增強(qiáng)了各市縣及部門責(zé)任意識(shí)、服務(wù)意識(shí)。權(quán)力下放也使省直部門精力從以前繁雜、具體的行政管理事項(xiàng)中解放出來，從具體的審批事項(xiàng)中解脫出來，能夠集中精力做好規(guī)劃、法規(guī)政策制定、業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督管理，把主要精力用在關(guān)系改革發(fā)展全局的問題和政策上面。如行政管理權(quán)限下放后，海南省國土資源廳集中精力完成新一輪土地利用總體規(guī)劃大綱、《征地統(tǒng)一年產(chǎn)值補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》和《青苗及地上附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)》等。

由于行政層級(jí)的減少，有效地解決了機(jī)構(gòu)人員過多、財(cái)力消耗過多和資源配置成本過高等問題。同時(shí)，賦予所有市縣以地級(jí)市的權(quán)力，使市縣直接對(duì)省負(fù)責(zé)，減少了環(huán)節(jié)，使上下溝通更加便利，提高了政府管理信息傳遞的速度和效率，既加強(qiáng)了省有關(guān)部門對(duì)市縣工作的指導(dǎo)和幫助，也加強(qiáng)了市縣對(duì)省里政策的貫徹落實(shí)，提高了辦事效率。以前上一個(gè)項(xiàng)目要經(jīng)過市縣批，省里批，這個(gè)部門批，那個(gè)部門批，層層上報(bào)審批，順利的話也要二、三個(gè)月才能搞定，現(xiàn)在由市縣審批后，一個(gè)項(xiàng)目只要手續(xù)完備，只需一、二周即可開工建設(shè)。

三是下放權(quán)力，簡化辦事環(huán)節(jié)，方便了企業(yè)和群眾辦事。

行政管理權(quán)限下放后，各市縣政府結(jié)合實(shí)際，積極探索和推行多種形式的便民、利民服務(wù)措施，真正讓人民群眾感受到行政管理事項(xiàng)下放后受到了實(shí)實(shí)在在的好處。各市縣以政務(wù)中心為承接的主要載體，將下放事權(quán)的實(shí)施細(xì)則、工作流程向社會(huì)公開，不斷改進(jìn)行政審批服務(wù)。如為壓縮辦理時(shí)間，海口市將進(jìn)駐政務(wù)大廳的471項(xiàng)行政審批項(xiàng)目承諾辦結(jié)時(shí)限壓縮50%。省建設(shè)、國土、商務(wù)等部門指導(dǎo)市縣簡化審批程序，根據(jù)實(shí)際設(shè)定審批材料，減少可要可不要的環(huán)節(jié)和手續(xù)，改“串聯(lián)”審批為“并聯(lián)”審批。如萬寧市推行的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目“并聯(lián)審批”，使行政審批提速立竿見影，項(xiàng)目的平均審批時(shí)限減少1/3。

四是下放權(quán)力，強(qiáng)化省與市縣的協(xié)調(diào)，有利于省下放市縣的權(quán)力效應(yīng)延續(xù)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

省里部門與市縣及其部門關(guān)系的建立和利益目的的達(dá)成，在一定意義上講其前提或基礎(chǔ)是協(xié)調(diào)關(guān)系的建立。下放權(quán)力增強(qiáng)了省的部門與市縣的協(xié)調(diào)，加強(qiáng)了信任和合作，有利于減少政府系統(tǒng)內(nèi)部的行政成本，提高行政管理效能。下放權(quán)力是一場(chǎng)改革，改革是不會(huì)停頓的；下放權(quán)力本質(zhì)上不是為了強(qiáng)化市縣政府的行政權(quán)力在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的干預(yù)作用，不會(huì)也不能停滯于市縣政府中，有些權(quán)力必然繼續(xù)向下流動(dòng)，下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。在制度約束下，市縣將集中過多的權(quán)力下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使，加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理能力，提升基層的治理水平，必將更有力地促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和基層管理水平的提高。

完善省直管市縣管理體制，下放權(quán)力是高層次的行政體制改革，其直接意義是減少中間層次，放松管制，提高行政效率，方便群眾，擴(kuò)大市縣的自主權(quán)，加速發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)。但我們也要看到，省直管市縣不僅僅是行政管理的簡單調(diào)整，權(quán)力的再分配,不只是提高市縣政府的地位，擴(kuò)大其權(quán)力。從本質(zhì)上講，完善省直管市縣管理體制，下放權(quán)力是解開鎖鏈，松開束縛，對(duì)省和市縣權(quán)力再配置，對(duì)舊體制的利益格局重新調(diào)整，使權(quán)力運(yùn)行達(dá)到相對(duì)平衡的狀態(tài)，充分釋放社會(huì)活力，促進(jìn)特區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧發(fā)展。◎

（作者系中共海南省委副秘書長、省委政策研究室主任）

［編輯：王群存］