農地資源不同價值屬性的產權結構設計實證＊

郭貫成 吳 群

(南京農業大學中國土地問題研究中心,江蘇南京 210095)

農地資源不同價值屬性的產權結構設計實證＊

郭貫成 吳 群

(南京農業大學中國土地問題研究中心,江蘇南京 210095)

農地是農業的基礎、國民經濟的基礎,也是社會穩定的基礎。農地資源具有經濟價值屬性、生態價值屬性和社會價值屬性,而社會價值屬性包括社會保障功能價值、社會穩定功能價值及其他社會功能價值。本文針對農地資源不同的價值屬性進行了產權結構設計,經濟價值屬性對應于農地農用產權,社會保障功能價值對應的是農地發展權,其他的價值屬性構成了農地的公共產權。通過建立農地資源不同形態的價值屬性與產權、價格之間的關系框架,為農地產權價格的衡量提供了依據。江都市的實證研究表明:農地發展權價格和公共產權價格在農地完全價格中的比重高達81.85%,其中,發展權價格的比重最大,達到63.02%,是農用產權價格的3.47倍;而公共產權價格的比重也達到18.83%,高出農用產權價格4%。在征地過程中如果考慮農地發展權和公共產權,并將其權益分配給農民,那么農民的土地財產權益可以增加4倍多。

農地資源;價值屬性;產權結構;農民土地財產

隨著城市化與工業化的發展,大量農地被征收,轉為建設用地,在此過程中農民的利益受到了極大的損失。中央財經領導小組辦公室副主任陳錫文曾表示,改革開放以來通過低價征收農民土地,至少使農民蒙受2萬億元損失[1]。中共十七屆三中全會指出,加快建立健全以工促農、以城帶鄉長效機制,調整國民收入分配格局,鞏固和完善強農惠農政策,使廣大農民平等參與現代化進程、共享改革發展成果。土地作為農民最重要的生產和生活資料,應該充分發揮其對農民財產收入的重要價值。但現行的土地制度缺陷幾乎使農民與土地財產性收入“絕緣”。因此,改革現有的土地制度與產權安排,使農民分享到城市化、工業化的利益已成為我國經濟社會可持續發展的一項重要課題。

1 農地資源價值屬性

1.1 經濟價值屬性

作為基本的生產資料,農地資源具有生產功能價值,其內部和上層附著各種有用礦物和營養成份,在一定的光、溫、水等自然條件和技術條件下能生產出各種農作物,為人類提供各種食物。農地不僅是一種珍貴的自然資源,可以不斷地為人類提供產品和活動場所,而且是能產生巨大財富和增殖價值的經濟資產或生產性資本。隨著人地矛盾的加劇,農地資源和資產的利用將使資源在轉化為產品與資產中的收益及資產價值的總存量不斷增長。

1.2 生態價值屬性

農地是自然界提供的,是最基本的自然生態環境要素。隨著人類社會發展和人民生活水平的提高,人們追求生態環境和舒適性日漸增加,農地資源的生態功能價值得以不斷提高。農地的生態價值屬性主要表現為防止土壤侵蝕、涵養水源、改善氣候、凈化水質、凈化空氣等方面。

1.3 社會價值屬性

1.3.1 社會保障功能價值

農地的社會保障功能源自于農地固有的自然和社會經濟特性,是農地基本功能衍生出來的一種功能。長期以來,我國的社會保障制度主要惠及城鎮居民,尚無力顧及占全國總人口絕大多數的農民,農民的生老病死還主要依賴于農地,農地是廣大農民的“衣食之源、生存之本”。農地的社會保障功能價值主要表現在:①養老保障。農地的養老保障功能體現在兩個方面:一是對為數較少的孤寡老人實行集體養老,集體養老的支出主要來源于集體土地的收入;二是對于為數眾多的一般老人,主要實行家庭養老。老人如果自己有耕種能力,則可通過耕種土地獲得養老收入,如果喪失了耕種能力,則可以將土地轉移給家庭的其他成員(主要是子女)耕種,由其他家庭成員為其養老。②就業保障。目前農民工的非農就業并不十分看好,而且農民工由于缺少教育和培訓,文化素質和知識技能低下,增加了其在非農領域的就業風險。擁有一份土地,農民在從事非農產業遭遇挫折時,就可以退而務農,使自己的勞動價值得以體現。由此可見,農地對于農民具有抵御就業風險的功能。

1.3.2 社會穩定功能價值

農地的社會穩定功能也是農地基本功能衍生出來的一種功能。“無糧則亂”,糧食對于國家和社會穩定大局起著至關重要的作用。“民以食為天,食以農為源,農以地為本”正是農地為人類提供糧食這一基本生存要素的社會穩定功能價值的體現。人類消費的80%以上的熱量和75%以上的蛋白質以及部分穿著纖維,直接來自農地[2]。農地生產出來的糧食和農副產品,不僅是工業發展的基礎,也是城市生存和發展的基礎,所以說,農地是關系我國經濟和社會可持續發展的全局性戰略問題,對維護社會穩定意義重大。1.3.3 其他社會功能價值

農地除了具備上述社會功能價值外,還有一些其他社會功能價值,如選擇價值、遺贈價值、存在價值等。選擇價值是指人們為將來選擇利用農地愿意付出的費用,它可以分為三類:為自己將來利用;為子孫后代將來利用;為別人將來利用。遺贈價值是指當代人為將農地保留給子孫后代而自愿支付的費用,它體現了當代人可能希望他們的子女或后代將來可從農地資源的存在而得到的一些利用,如觀光、教育、文化、娛樂休閑等。存在價值是指人們為確保農地資源存在(包括其知識存在)而自愿付出的費用,它是事物本來就存在的一種價值,與人類的利用(包括現在的使用和未來選擇使用)無關,如物種、遺傳資源等。

2 農地資源不同價值屬性的產權結構設計

由產權理論可知,為了實現資產產權的轉讓,需要完整地界定資產的產權,也就必須對其有價值的各種特性具備充分的認識。前文已經對農地的價值屬性進行了分析,在農地征收過程中,這些價值屬性發生了轉移,也發生了相應的產權轉移。巴澤爾認為,權利結構的設計是用來在各當事人之間配置各個屬性的所有權;其方式是使在管理那些容易產生共同財產問題的屬性方面具有比較優勢的當事人獲得對于這些屬性的權利[3]。根據這個原則,筆者認為,經濟價值屬性是通過農業生產活動獲得的,對應的是農地農用的所有權,其產權應分配于農地的使用者和所有者。農地征收以后,農地的社會保障功能價值將不復存在,轉化為農地發展權。這意味著農地征收過程中,農民離開了土地也就失去了穩定的社會保障,而社會主義本質決定了必須給農民以生存保障的基本物質條件,這就要求為農民尋找其他的社會保障途徑或者給予其相應的補償,而農地發展權的創設正可以彌補這個缺漏。農地發展權指的是農地轉為建設用地的權利,這種變更需要經過國家或政府的許可[4]。最后,農地的生態價值、社會穩定功能價值以及其他社會功能價值并不僅僅針對某個具體的農地所有者或使用者,而是使整個社會受益,很難排斥他人的消費和使用,或者說排他的費用是高昂的;也就是說它們不具備排他性和競爭性,因而具有公共物品的特征。這也就決定了農地的這些價值屬性不可能由市場提供,或者說私人提供會造成低效率,最終只能由公共部門(國家)提供,這些價值構成了農地的公共產權(見圖1)。這種公共產權具有不可分割性、非排他性、不可轉讓性等特征,在消費規模上沒有限制,在收費上存在困難,存在外部性,搭便車行為和產權擁擠現象難以避免,因此會出現農地過度征收的問題。所以,國家有必要設立農地公共產權,以保護有限的農地資源,避免農地的過度征收。農地征收后,農地的生態價值、社會穩定功能價值以及其他社會功能價值將喪失殆盡,這對整個社會來說是具有負的外部性(產權經濟學也稱為公害)。產權理論指出,誰制造了這種公害,誰來承擔損失賠償的義務,因此,農地征收后的使用者應對此負責,由他們來購買農地的公共產權。

圖1 農地資源的價值屬性、產權結構與價格Fig.1 Value attributes,property rights’structure and prices of farmland

3 農地資源不同價值屬性的產權價格測度

在土地交易中,實際上是土地產權的流轉形成了土地市場上的價格。當事人之所以要購買土地是因為他預期到該土地在未來能夠給他帶來一定的收益或價值。據此,可以構建農地資源不同形態的產權與價值、價格之間的關系。在圖1中,OMNH是農地產權的收益曲線,OM部分反映了農地農用產權的收益,其曲線下方的OV1M的面積體現了農地的經濟價值,因此V1就是農地農用的經濟收益價格;MN部分反映了農地的發展權,對應的是農地的社會保障價值,其曲線下方的MNV1V2的面積體現了農地的發展權收益,因此V2就是農地的經濟收益價格加上農地發展權價格,等于農地轉用為建設用地后的生地價格;NH部分則反映了農地的公共產權收益,其曲線下方的NHV3V2的面積體現了農地的公共產權價值,因此V3就是建設用地的生地價格再加上農地的公共產權價格,也就是農地的完全價格。由此,建立了集體土地資源不同形態的產權與價值、價格之間的關系框架,也為農地資源不同價值屬性的產權價格的衡量提供了理論依據。

sequence(adcresulta0,10); sequence(adcresulta1,10);

4 實證分析——以江蘇省江都市為例

2003年,筆者參加了江都市農地定級估價工作,為了反映農地產權價格的構成情況,下文測算的是江都市各鄉鎮標準地塊的價格水平,估價時點是2003年6月30日。限于篇幅,本文沒有給出具體的價格評估過程。

4.1 農地資源農用產權價格的估算

農地資源農用產權價格即經濟收益價格,是土地用作農業用途時由其收益能力所決定的價格,可以用收益還原法確定該價格,凈收益應該是農地作為農業用途時的客觀收益,使用年限為無限年期,江都市農地資源的農用產權價格如表1所示。

4.2 農地資源發展權價格的估算

由圖1可知,農地資源的發展權價格等于農地轉用為建設用地后的生地價格減去農地資源經濟收益價格。農地的轉用面臨著土地開發問題,即由現狀的生地開發成具有完善基礎設施且地面平整可用于建設的熟地,按照假設開發法的基本原理,生地價格評估可按如下公式進行:

生地價格=熟地價格-土地開發費-管理費-投資利息-銷售稅費-土地開發利潤-生地購買稅費

得到生地價格后,再減去農地資源經濟收益價格就得到農地資源的發展權價格(見表1)。

4.3 農地資源公共產權價格的估算

考慮到選擇價值、遺贈價值、存在價值等其他社會功能價值目前還沒有成熟的評估方法,本文著重對農地資源公共產權中的生態價值和社會穩定功能價值進行評估。

(1)農地生態價值估算。農地生態價值是通過合理利用農地能夠改善生態環境而產生的生態收益價值。農地生態價值的評估,可以采用影子價格法,即當原有環境惡化而且在技術上無法恢復或恢復費用太高時,人們可以設計另一個作為環境質量替代品的補充項目,以便使環境質量對經濟發展和人們生活水平的影響保持不變。農地的減少,意味著自然生態系統受到了損害,可以用增加綠地面積來彌補和減少這種損害。因此,可以用增加綠地面積的成本來衡量農地的生態收益價格。據資料分析,城市每增加一畝綠地需要投入15 000元左右,折合22.5元/m2。

(2)農地社會穩定功能價值估算。農地社會穩定功能價值是耕地為社會提供糧食安全作用而產生的社會穩定功能所具有的價值。對于社會穩定功能價值的量化,依據替代原則,筆者認為耕地開墾費可以作為社會穩定功能價值的量化。耕地開墾費的收繳,是實現我國耕地總量平衡的經濟手段之一,耕地開墾費標準的確定,首先要考察單位面積的耕地在平均質量水平下的土地資本投入量,包括有形的農田水利設施和無形的土壤經濟肥力。對于無形的土壤經濟肥力,既要考慮土壤經濟肥力形成周期,同時還要考慮周期內每年的資金投入,通過求土壤經濟肥力形成的周期內各年資金投入的現值之和,并考慮加上經濟肥力形成周期內的收益損失來確定其價值。就江蘇省江都市的農田水利設施情況,應考慮土地平整和灌溉渠道的投資,每畝固定資產量平均約為1 800元;對于土壤肥力,由于開墾耕地效益的滯后性和培育地力的漸進性,預計耕地開墾后第五年才開始發揮效益。因此,應考慮形成成熟的土壤肥力的投入因素和開墾后前四年的收益損失,將固定資產量、開墾耕地投入的折現值與收益損失的折現值三者求和即為農地社會穩定功能價格,江都市農地社會穩定價格測算見表2。

表1 江都市農地產權價格T ab.1 Prices of different farmland’s property rights inJiangdu

(3)農地公共產權價格估算。綜合農地生態價值和農地社會穩定功能價值,得到農地公共產權價格,其估算結果見表1。

4.4 比較分析

表1顯示,農地農用產權價格所占比重僅為18.15%(各鄉鎮平均水平,下同),這就意味著農地發展權價格和公共產權價格在完全價格中的比重高達81.85%,其中,發展權價格的比重最大,達到63.02%,是農用產權的3.47倍;而公共產權價格的比重也達到18.83%,高出農用產權價格4%。由此可見,如果在征地過程中考慮農地的發展權和公共產權,并將其權益分配給農民,那么農民的土地財產權益可以增加4倍多,即使只考慮農地發展權而不考慮農地公共產權,農民的土地財產權益也可以增加3倍多。根據《土地管理法》,我國征地價格是根據被征地前3年平均產值的倍數來確定的,這種產值倍數法確定的價格實際上并未反映農地農用的產權價格,在實際征地過程中低于農地的經濟收益價格,從這個意義上說,農地發展權和公共產權對保護農民的土地財產權益更有價值。

5 結論與討論

農地是一個十分復雜的自然、生態和社會經濟的復合體,具有資源資產雙重特性,它不僅具有經濟價值,還具備生態價值、社會保障功能價值、社會穩定功能價值及其他社會功能價值等。但長期以來,由于對農地功能價值認識上還存有不足,人們注重的是農地的經濟收益價值[5-9],而忽視了農地的生態收益價值和社會收益價值,造成了農地非農化價格的扭曲,導致過度的農地非農化和農民土地財產的損失。科學發展觀要求經濟發展過程中要注重以人為本和協調發展。堅持以人為本,就是要以實現人的全面發展為目標,從人民群眾的根本利益出發,讓發展的成果惠及全體人民。協調發展要求統籌城鄉發展、統籌區域發展,建立以工促農、以城帶鄉的長效機制。在此前提下,土地價值核算就不只是分析市場所承認的某一土地權利所能支配的社會勞動量,而是必須考慮土地在進入這一利用過程中對他人的影響,將對他人的外部影響計入土地價格,將包含農地資源外部性價值的農地價格核算納入到綠色G DP核算體系中,針對農地資源不同價值屬性設計全新的農地產權結構,以增加農民土地財產權益,為拉動內需促進經濟發展、建設和諧社會做出貢獻。

表2 江都市農地資源社會功能穩定價格測算Tab.2 Social security price of collective farmland in Jiangdu

(編輯:田 紅)

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AbstractFarmland is the foundation of agriculture and national economy as well as the base of social stability in China.Farmland has economic,ecological and social value attributes,and social value attribute includes social security,social stability and other social function values.This article does some designson property rights structure based on different value attributes.Economic value corresponds with property right of farmland using for agriculture,social security function value with development right of farmland,and others with their public property rights.Establishing a framework among different kindsof value attributes and property rights and pricesof farmland provides principlesfor price measurement of farmland’s property rights.It is indicated by Jiangdu county’s case that the ratio of development right price and public property right price to whole price of farmland reaches to 81.85%,and the ratio of development right price is 63.02%which is 3.47 times as property right price of farmland using for agriculture.The ratio of public property right price reaches to 18.83%which is 4%higher than property right price of farmland using for agriculture.In the course of farmland expropriation,if development right and public property rights can be considered and be distributed to peasants,incomes of peasants’land property can be increased four times.

Key wordsfarmland resources;value attributes;structure of property rights;price distortion;peasants’land property

On Farmland Resource V alue Attributes,Design of Property Rights Structure and Protection of Peasants’Land Property

GUO Guan-cheng WU Qun
(China Center for Land Policy,Nanjing Agricultural University,NanjingJiangsu 210095,China)

F301.2

A

1002-2104(2010)04-0143-05

10.3969/j.issn.1002-2104.2010.04.025

2009-06-08

郭貫成,博士,講師,主要研究方向為土地經濟與政策。

＊國家自然科學基金項目(編號:70573051);教育部人文社會科學研究項目(編號:08JC630044)