“十二五”環保未來三大桎梏

原二軍

“十二五”環保未來三大桎梏

原二軍

“在今后相當長的一段時期內，布局性的環境隱患和結構性的環境風險，將取代個體的污染，成為我國環境安全的頭號威脅。”

1月7日，中石油蘭州石化公司303廠發生重大爆炸事故

7月3日，福建省紫金礦業集團公司所屬的上杭縣紫金山銅礦濕法廠待處理污水池發生滲漏，引發重大突發環境事件；7月16日，大連新港一條輸油管道發生爆炸，導致原油泄漏污染海水；7月28日，受特大洪水影響，吉林省永吉縣兩家化工企業——新亞強生物化工有限公司和吉林眾鑫集團7138只原料桶被沖入溫德河，隨后進入松花江，帶來環境隱患；同一天，江蘇省南京市棲霞區的南京塑料四廠拆遷工地丙烯管道被施工人員挖斷，泄漏后發生爆炸事故

短短一個月內，國內發生的一系列環境突發事件引起了人們的廣泛關注。環境污染事件為何頻頻發生？是必然還是偶然？其背后的根源是什么？究竟誰應該對這一系列事件負責？當“十一五”即將過去、“十二五”即將到來時，對這些事件進行反思，有助于采取更有力的措施，將突發性的事件發生可能性降至最小。

布局上的先天缺陷，是環境突發事件的最根本原因

無論是紫金礦業，還是吉林永吉化工原料桶被沖入松花江，以及南京棲霞塑料四廠發生爆炸事故，甚至今年1月發生的蘭州石化爆炸事故，或者追溯到更早松花江水污染事故，所有的事故背后，都有一個共同的特點：這些礦山企業或者石化企業都是沿河流布局或者就在城市之中。

這些企業，只是更多的化工產業布局的縮影。對此，中國人民大學環境學院院長馬中一針見血地指出：化工產業布局是幾十年前就定格的，今天看來絕對是一個重大失誤。

雖然這幾起事件主要有自然因素誘發，比如下大雨，但從本質上來說，還是布局不當埋下了隱患。我國的工業布局都是隨著城市的發展而建立起來的，而城市大都依水而建，并且建在了水域的上游，這也導致許多化工企業也隨之在水域沿岸布局，靠近城市，對人群帶來了潛在的隱患。這種情況在上個世紀我國開始發展化工產業時就已經出現了，當時工廠的建設借鑒的都是蘇聯的經驗，一些大型的化工廠就建設在水域附近，但這種布局的弊端當時并沒有被認識到，并且一直延續了下來。

在松花江污染事件發生之后的2006年，我國曾對全國化工石化項目環境風險進行過一次大排查，當時的排查結果顯示，總投資約1萬億元的7555個化工石化建設項目中，81%布設在江河水域、人口密集區等環境敏感區域，45%為重大風險源。對此，時任國家環保總局副局長的潘岳曾明確指出：“當前我國已進入了環境污染事故高發期。隨著我國經濟持續的高速增長，在今后相當長的一段時期內，布局性的環境隱患和結構性的環境風險，將取代個體的污染，成為我國環境安全的頭號威脅。”

四年過去了，環保部門當年對化工石化行業的環境風險預言卻不幸成為今日現實情況的注腳，防不勝防的環境突發事件，使得環保部門當年做出的推行規劃環評、加強事前預防的解決方案顯得更加迫切需要得到執行。

作為我國經濟發展的支柱產業，化工產業已經成為許多地方在未來要重點扶持發展的產業，例如沿長江一線的省市都將本地區的發展押在了重化工上，如上海將化學工業區沿長江入海口布局并緊鄰黃埔江；江蘇省沿江城市將著重發展裝備制造、化工、冶金、物流四大產業集群；石化及化工是安徽省沿江城市將著重發展的六大產業集群之一；江西省將對江鈴、昌河、洪都和江銅等知名重化工企業進行擴建；湖南省將繼續培育壯大裝備制造、鋼鐵有色等支柱產業；湖北省將做強做大汽車、鋼鐵、石化等支柱產業；四川省在成都經濟區、川南經濟區和攀西經濟區產業規劃中仍以重化工業為主。對此有人指出：長江背不動中國石化產業帶。而除此之外，目前隨著產業更替，大量的化工企業逐漸開始從東部向西部、沿海向內陸擴散，許多地方政府在大量招商引資的熱潮中，更有可能忽視產業布局。這在某種程度上為未來的污染事故發生埋下了更多的隱患。

對于由于化工產業先天布局缺陷而導致的一連串突發環境污染事件，相關部門已經開始面對這個問題。有媒體報道指出，目前環境保護部已經考慮到要對高污染高風險企業工業布局進行調整，將來的趨勢將是遠離城市建設工業園區，進行集中式布局，對有條件的企業進行搬遷。也許只有從根本上對化工產業布局進行大的動作，環境污染事故發生率才會降下來。但在可見的將來，此類環境事故的發生仍然令人警惕。

監管力量的缺位，讓肇事方無所顧忌

不僅是最近連續發生的這一系列環境污染事故，仔細剖析近年來發生的大大小小的環境污染事故，很大的一個原因就在于監管力量的缺位，而缺位的最根本因素，與這些污染企業與地方政府之間千絲萬縷的關系分不開。作為政府一個組成部門的環保部門，其日常的環境監管執法往往受到政府部門的掣肘。

這種情況是與地方政府依然秉持GDP論分不開的。盡管目前中央政府提出要實現科學發展、實現可持續發展，但對于許多地方政府，尤其是經濟相對落后的中西部地區來說，“科學發展”只剩下了“發展”，不論采取什么手段，只要能推動地方經濟發展、增加地方財政就是壓倒一切的頭等大事。

紫金礦業污水泄漏事件，就是一個政府強勢力量主導而環保力量薄弱導致監管缺位的例子。作為紫金礦業所在地的上杭縣屬于革命老區，經濟落后，在1993年以前，財政都靠轉移支付，自從紫金礦業項目上馬之后，上杭縣的財政狀況很快得到改觀，紫金礦業成為全縣最大的財稅貢獻企業，最高時占到全縣財政的60%以上。除此之外，當地還有多位政府官員前往紫金礦業掛職或任職。地方政府可以說是紫金礦業的最大受益者。在污染事件發生之后，當地一位匿名的官員這樣評價說，政企間利益糾葛如此復雜，上杭縣政府在處理涉及紫金礦業的事件時，就很難保持一個縣級政府應該具備的負責任的中立立場。當企業和政府的利益密切聯系在一起的時候，作為環境監管部門的環保部門，在當地開展工作，其困難可想而知。

對于紫金礦業這樣一個擁有諸多榮譽和光環的企業來說，不僅地方環保部門說了不算，無法起到應有的監管作用，就是面對福建省和環境保護部多次的環保審查通報，紫金礦業也同樣沒有完成整改。

監管力量的缺位，背后是地方政府依然不變的唯GDP論的觀念在作怪。在其他的環境事件中，我們同樣能看到這種“環保斗不過GDP”背后所體現出來的無奈。在今年4月份發生在安徽省蚌埠市固鎮縣的“固鎮事件”中，同樣能看到在強大的政府主導力量的護持下，環保部門無法行使正常監管執法的窘境。當環保部門對政府招商引資進來的企業進行正常的環境執法時，政府主要領導竟能以干擾招商環境為由將環保部門負責人撤掉，相關人員停職。“固鎮事件”中環保人員的遭遇，從側面反映出當前基層環境執法所面臨的“頂得住的站不住、站得住的頂不住”的尷尬現狀。正常的環境監管和執法得不到保障，環境污染事故的大門也就隨之敞開了，出現惡性環境污染事件也就僅僅是時間的問題了。

紫金礦業污染事件進展

2010年重大環境突發事件（不完全）

1月7日位于蘭州市西固區北部鐘家河的中石油蘭州石化公司303廠（為橡膠廠）發生重大爆炸事故。事故造成6人死亡，21人受傷。

7月16日大連市大連新港附近中石油的一條輸油管道發生爆炸起火，引發原油泄漏。據大連市環保局副局長吳國功介紹，海面上原油泄漏重災區達11平方公里，輕災區50平方公里，受影響面積將達到100平方公里。

7月28日南京棲霞區一個廢棄塑料廠在拆遷中挖斷管道造成丙烯泄漏后發生大爆炸。事故造成13人死亡，120人住院治療，2700多戶居民受損。

7月28日受特大洪水影響，吉林省永吉縣兩家化工企業——新亞強生物化工有限公司和吉林眾鑫集團的7138只原料桶被沖入溫德河，隨后進入松花江。桶裝原料主要為三甲基一氯硅烷、六甲基二硅氮烷等。

要減少環境污染事件的發生，必須從根本上改變地方的發展觀，實現真正的科學發展，但在當下而言，要完全做到這一點，仍需時日。除此之外，更迫切的一點就是環保部門的執法權必須真正得到保障。對于環保部門來說，只有參與權、話語權、執法權得到真正的保障，才能從根本上改變平時執法受掣肘、但一出事故就被追究的尷尬局面。

對于眾多環境污染事件中出現的環境監管力量薄弱的情況，有人提出對環保部門實行垂直管理，但垂直管理并非一用就靈的靈丹妙藥，環保部門在地方開展工作，仍然需要地方政府予以人、財、物上的配合。對此，一方面可以從用人機制上進行完善，比如對環保部門工作人員進行處理時能否聽取上級部門的意見。另一方面，通過完善相關法律法規，來強化地方政府的問責責任。環保工作實行地方政府負責制，但目前在環保問責上，一旦出了大事，能真正做到對地方政府進行問責的并不多，而對地方政府問責不多，是因為相關法律法規規定的不多。因此目前迫切需要做的是完善相關的法律法規。

7月16日，大連市大連新港附近中石油的一條輸油管道發生爆炸起火，引發原油泄漏

相關法律法規的不完善，成為環境污染事件頻頻發生的客觀因素

有專家提出，需要將環境保護的法律防線前移，并實行環境污染責任保險，有助于解決由此帶來的生態賠償問題。

在紫金礦業污水泄漏事件發生后，盡管相關部門做出必須依法對肇事企業違法行為進行處罰、肇事企業對事件造成的經濟損失進行賠償的決定，以及追究肇事企業主要負責人及相關責任人的責任，但對于紫金礦業這樣一個大型企業來說，無論是賠償還是對相關人的處理，與其造成的損失幾乎無法相比。而除了對受到損害的民眾進行補償之后，對于污染給生態帶來的損失，盡管法律上有相關規定，但在真正的實踐操作中仍面臨諸多困難。

這也是當下我國面臨的一個客觀現狀：企業在污染中違法成本長期較低，守法成本反而較高。最典型的一個例子就是2004年發生在四川的沱江特大污染事故，這起事故不僅造成了數億元的直接經濟損失，而且據專家估計污染事故對當地的環境影響將持續四五年之久，但按照法律規定，環境執法部門對污染單位的最高罰款額卻是不得超過100萬元。這也成為許多企業敢于以身試法的一個重要原因之一。

同樣在紫金礦業污染事件中，盡管法律對環境監管有著明確的規定，但在實際情況中，法律的執行仍然呈現出軟弱性，或者說，法律并沒有真正起到預防的作用。而事后處罰，因為各種因素的存在，對企業往往起不到警告作用。

對此，有專家指出，類似的環境污染事件如果發生在其他國家，企業將會為無視環保責任而付出沉重的代價。因此需要將環境保護的法律防線前移，讓高污染企業付出重罰的代價。

在具體的實踐中仍存在一些問題，比如企業對生態造成了嚴重的污染，但企業自身卻不足以補償由此帶來的經濟、社會和生態損失，最終的結果是政府為企業的違法行為埋單。要解決這個問題，預防頻頻發生的環境污染事件，在企業中強制推行環境污染責任保險就有助于從根本上解決污染事件所帶來的一系列問題。

環境污染責任保險在西方許多國家都已經開展開來，目前在我國一些地方也進行了嘗試，比如江蘇省蘇州市的66家化工、制藥、印染等高危風險型企業就與當地保險公司簽訂了環境污染責任保險合同。環境污染責任保險的引入，可以通過風險分攤的市場機制，將政府負擔在一定范圍內社會化，將有助于改變過去那種“企業違法污染獲利、環境損害社會埋單”的現象，同時也可以強化企業的環境風險意識。

原二軍 《中國環境報》記者、評論員