“十二五”社會建設系統思考

文/藍蔚青

（作者為浙江省公共政策研究院副院長、研究員）

影響社會發展的若干因素

國際金融危機將推動全球進入一個創新密集和新興產業快速發展的時代。“十二五”時期是浙江推進轉型發展的關鍵時期，必須大力調整要素供給結構，特別是優化人力資源，加強創業創新人才的培養。這對科技、教育、文化事業的發展提出來更高更緊迫的要求，也會對就業結構產生重大影響。

重視民生已成為全社會的共識。社會建設長期滯后于經濟發展造成的后果日益顯露，某些領域的市場與政府雙重失靈顯現出社會領域的重要性。人民群眾利益意識和維權意識日益增強，各種社會問題成為社會熱點和輿論焦點。完善社會保障、發展社會服務業和建設公共服務體系，對拉動內需和促進轉型將發揮重要作用。社會領域必然成為改革和發展的重點。

經濟結構和社會政策的調整，將推動城市化加速發展，改變城鄉二元結構進入關鍵時期。“十二五”有望突破農村人口向城鎮轉移的體制障礙，需要根據優化經濟布局和國土利用的要求，統籌謀劃人口

分布和城鎮化格局，逐步實現城鄉規劃布局、設施建設和公共服務的一體化，使城鄉發展更加協調。

政府轉型將使基層自治組織和民間社會組織在社會運行和

社會管理中的作用進一步增強，這些社會組織也需要適應人口大規模流動造成的新格局，才能有效發揮作用。社會組織建設及其活動的規范化將成為社會建設的重點之一。

資源壟斷和體制機制弊端造成以機會不平等為主要特征的社會不公，擴大了收入差距，并已積累成巨大的財產差距。如不能妥善解決，可能會激化社會矛盾；腐敗現象如得不到有效遏制，可能會嚴重削弱執政黨和政府的公信力。社會不滿情緒的積累可能以非理性方式發泄，而且可以通過互聯網和通信網絡廣泛迅速傳播，社會穩定面臨挑戰。

社會建設著重注意的問題

多渠道提高城鄉居民的收入水平。傳統的經濟增長方式和產業結構限制了提高工資的空間，根本出路在于加快經濟轉型升級，努力向產業鏈和價值鏈的高端發展，提高高素質勞動者的比重。浙江城鄉居民收入水平多年居全國前列的重要原因，是民營經濟發達，企業所有者、經營者、管理者和個體勞動者占就業人口比重較大，財產性收入成為重要收入來源。要堅定不移地鼓勵和支持自主創業，同時充分認識實現全面小康后將有愈來愈多的收入轉化為投資，增加財產性收入成為提高收入水平的重要途徑。需要慎重制定對待財產性收入的政策，既要鼓勵消費拉動內需，又要鼓勵、方便和保護投資，為經濟發展、轉型升級和社會建設提供民間資金保障。要繼續努力提高中等收入者比重，率先形成中等收入群體為主體的社會階層結構。為此，要解決好工資與就業、一次分配與二次分配的關系。小康社會不能再用低工資來保高就業，而且浙江已經吸引了1000多萬外來務工人員，有限的國土資源已經不允許粗放擴張，應該用提高工資來迫使低層次產業和低附加值環節外遷到生活成本更低的地區。為了提高工資還需要減輕企業過重的負擔，但這又可能導致政府財政收入的減少，削弱政府通過二次分配促進社會公平的能力。解決這個“兩難”問題的出路在于建設廉價政府，下決心解決行政開支中的奢侈浪費問題。

要解決好轉型升級帶來的新的就業問題。盡管浙江戶籍人口的就業問題不突出，但擔負著幫助欠發達地區解決就業問題的重任。雖然外來流動人口隨著中西部地區加快發展和國家扶持“三農”政策的落實會有所回流，但在城市中長大的第二代新居民已開始步入勞動年齡，他們不可能回歸農村，同時浙江良好的發展環境對外來人口將持續具有強大的吸引力，國家也把浙江列入人口集聚地區。浙江近2000萬流動人口中90%處于18-40歲年齡段，大大改變了浙江的年齡結構，緩和了常住人口率先老齡化帶來的某些問題。因此，浙江同樣要面對調結構和保就業的矛盾。要著眼長遠，堅定不移地把調結構放在首位，同時努力使就業結構與產業結構的升級相互適應。要重視幫助符合轉型升級要求的中小企業和現代家庭工業發展，配合城鎮化進程大力發展服務業。現代服務業是解決日益突出的大學生就業問題的重要渠道，傳統服務業和發展潛力巨大的社會服務業吸收不同素質勞動力的范圍更廣，都應該著重發展。

社會保障要從制度全覆蓋發展到成員全覆蓋。同時，逐步整合各種不同群體的社會保障制度，既考慮歷史情況又提高二次分配的公平程度，并降低管理成本。鑒于社保基金存在巨額歷史欠賬，已經積累的社保基金也面臨著安全與增值的矛盾，各種保障水平和保障性住房的供給必須量力而行，穩步提高，避免今后入不敷出帶來巨大的政治風險。社會保障經費的收支要在合理劃分各級政府事權和財權的基礎上，逐步做到事權與財權相統一，減少上面開口子下面拿錢導致的各種矛盾。要嚴防保障性住房成為營利手段，滋生腐敗現象和新的社會不公。

實現基本公共服務均等化。確定全省范圍的基本公共服務最低標準，并逐步實現基本公共服務標準化。以縣級政府作為基本公共服務的責任主體，街道和鄉鎮為實施主體，完善基本公共服務網絡。縣以上政府負責組織提供更高層次的非基本的公共服務。鼓勵發達地區提高基本公共服務的標準。政府要向服務型政府轉型，財政要向公共財政轉型。同時也要充分發揮市場機制和民間力量的作用，避免政府越位大包大攬。

社會事業的發展重點要從量的擴張轉向質的提高和多元化發展，以滿足人民群眾對教育、醫療保健、文化娛樂、強身健體等方面不斷提高和日益多樣化的需求，提高社會公平程度。要處理好普及和提高的關系，優質資源既要適度集中，以利于事業發展和滿足高標準高難度的需求，又要適度均衡布局，使廣大人民群眾都能享受。要擴大優質資源的服務范圍，建立完善以城帶鄉、以上帶下的工作機制，推動高素質專業人才下基層和流動服務。基礎教育要大力加強學前教育及其師資培養，并把它作為基層政府的職責，高等教育要在普遍辦出特色的同時著重辦好幾所高水平大學，職業技術教育要緊貼轉型升級的需求，成人教育要向終身教育和學習型社會發展；醫療衛生事業要注重公共衛生、保健預防和心理健康；文化生活要加強價值觀的引導和人文精神的弘揚；新聞出版事業要建立履行社會責任的機制；各種文化體育設施建設要在進一步完善布局的同時，著重提高設施的利用率，加強管理和輔導人員的配備和培養；老齡事業要大力扶持民辦的社會養老機構，鼓勵發展養老服務業，首先解決高齡老人的基本生活服務問題。

加強社會組織建設，實現后單位制社會的再組織化。克服對社會組織的消極防范心理，降低社會組織準入門檻，簡化繁瑣的程序，積極培育發展基層的各類社會組織，更好發揮社會組織自我服務、自我管理、自我協調、表達訴求、化解矛盾的作用。在堅持社會組織民間性質的同時，加強黨組織對社會組織的政治領導和政府對社會組織的依法管理，并給以必要的扶持。積極推進城鄉居民的社區自治，不僅要覆蓋社區的全體居民包括新居民，而且要適應社區規模擴大的趨勢，完善社區條塊結合的治理結構，理順政府部門和派出機構與基層自治組織的關系，使雙方的職責權限有機銜接，良性互動。不僅要大批培養和配備專職的社會工作者，而且要大力發展社會工作志愿者隊伍。

制定社會政策必須統籌兼顧，避免碎片化。社會建設涉及方方面面的利益關系，整體性要求更高。在探索初期需要各地積極探索創新，取得經驗后要及時總結推廣和整合。制定社會政策必須充分考慮它所調整的方方面面的利益關系，考慮相關利益群體可能的反應，防止出臺一項新政策后因攀比而引出一堆新矛盾，避免朝令夕改損害政府公信力。建議學習北京和上海的經驗，建立黨委、政府的社會工作機構，統一規劃和指導社會建設和社會管理，統籌社會政策的制定。

需要慎重制定對待財產性收入的政策，既要鼓勵消費拉動內需，又要鼓勵、方便和保護投資，為經濟發展、轉型升級和社會建設提供民間資金保障