消除糧價異動之源

程國強

雙周宏觀經濟分析

在當前管理通脹預期的關鍵時期,糧食宏觀調控面臨更加復雜的形勢。在糧價異動成因中,最低收購價、臨時收儲等調控政策形成的糧食市場政策化趨向令人關注

時維9月,秋收在即。受天災等異常因素,國內糧食市場走勢撲朔迷離、預期困惑不定。按照官方發布的權威信息,今年國內糧食庫存充裕、供需基本平衡。但令人費解的是,糧食市場的反應卻與之大相徑庭,不同糧食品種輪番漲價、市場波動此起彼伏。

從年初西南干旱引發的大米漲價開始,3月以來玉米價格一路上揚,不斷創歷史新高;7月小麥上市也未止住上漲勢頭,價格高開高走。眼下又到了秋糧上市前糧食青黃不接、市場供應趨緊、糧價看漲預期增強、市場波動趨于加劇的敏感時期。

糧價異動背后

糧食是百價之基,稍有波動就會影響價格總水平,進而影響整個宏觀經濟。因此,保持糧食價格在合理水平上的基本穩定,維護糧食市場穩定,始終是政府干預糧食市場的出發點和政策目標。

解釋今年糧價上漲的成因,是許多學者關注的重點問題。

從理論上看,糧食等農產品價格的波動服從于蛛網理論,糧食當期價格將決定下期生產。與此同時,糧食作為一種由自然和經濟再生產相交織的農產品,由于生產空間布局的廣泛性、時間分布的集中性以及市場信號影響的滯后性,糧食等農產品價格的周期波動是一種必然現象。這種由供需基本面決定的糧價周期性波動屬正常波動。

不過,今年的糧價波動遠非供需基本面的影響,可稱之為異常波動或糧價異動。比如,今年上半年玉米價格上漲的原因就很復雜,既有主產區減產的市場效應、國家托市收購的政策效應,也有物流不暢等因素的推動,還有西南干旱、通脹預期增強導致市場預期變化的影響。在玉米連年豐收、庫存充裕的背景下,今年玉米價格上漲顯然不是供給短缺引起的正常周期性波動,而是典型的異常波動。

從今年蔬菜、糧食等農產品價格輪番上漲的成因看,糧價異動的原因越來越復雜,既包括極端天氣、自然災害、物流運輸等因素,也與不同主體的購銷行為、投機炒作、媒體輿論等推波助瀾密切相關,還包括政府干預市場政策的溢出效應等。無論糧價異動的表象有多么撲朔迷離,從本質上看,其基本機理無非是通過某些外部因素,引導或強化市場預期,改變價格形成的基本機制,在短期內引發糧價大幅度上漲或下跌。

不僅如此,中國正處于工業化中期階段,糧食問題具有典型的政治經濟學特征。由于中國糧食消費中,口糧直接消費比例大、替代彈性小,大多數居民,特別是中低收入者對糧食價格仍十分敏感,承受能力較弱,糧價波動具有較強的傳導性、同步性和放大效應。

這意味著,一種糧食產品價格上漲,有可能形成對整個農產品市場的不穩定預期,帶動其他農產品價格在短期內全面上漲。據研究,玉米價格每上漲10%,就會使當期豬肉價格上漲5.3%;大豆價格每上漲10%,豬肉價格將上漲7.8%?？梢?中國在當前管理通脹預期的關鍵時期,糧食宏觀調控面臨的形勢更加復雜。

糧食調控悖論

在復雜的糧價異動成因中,最低收購價、臨時收儲等調控政策形成的糧食市場政策化趨向令人關注。

不可否認,政府出臺的這些糧食調控政策,對保護和調動農民種糧積極性,促進糧食增產、農民增收,維護糧食市場穩定、保障國家糧食安全發揮了極其重要的作用,取得了顯著成效。今后需繼續堅持這些政策的基本取向。

首先,需要高度重視目前糧食市場日益增強的政策化趨向。所謂糧食市場政策化,指2004年糧食流通體制市場化改革以來,政府通過實施最低收購價、臨時收儲、政策性收儲糧食拍賣等市場干預政策,掌握了市場上的大部分糧源,糧食市場供應主要依賴政府拍賣政策性糧食庫存,形成政府調控政策主導糧食市場基本走向的格局。

其次,形成政策導向的糧價預期。設計最低收購價政策,初衷是形成托市保價機制,保護農民種糧利益。自2008年起,政府連續三年提高小麥和稻谷的最低收購價格,向市場發出強烈的托底信號,市場因此逐步形成了糧價只漲不跌的預期。產區農民惜售心理日益增強,售糧節奏出現明顯變化。

一般而言,進入1月后,本應是農民集中售糧高峰期,由于有臨時收儲和補貼收購等托市政策托底,農民預期玉米價格有上漲空間,因此持糧待漲、擇機而售,售糧進展緩慢,導致市場供應不足,而加工企業抬價收購,助長了農民惜售心理。同時,收購企業也意識到,只要掌握了糧源,就能獲得后市漲價收益,助長了囤積居奇、待價而沽的行為,也使部分收儲企業持庫尋租。

再則,市場預期趨于敏感、脆弱。實施最低收購價與臨時收儲措施,目的在于通過政府干預性收儲減少市場流通量,引導價格回升。2006年-2009年,國內小麥總產量保持在1.1億噸,按65%商品率計算,商品量約7000萬噸。

據估計,政府的政策性收購超過4000萬噸,意味著政府糧庫掌握了相當于總產三分之一以上、商品量60%左右的小麥。2008年以來,國家對東北主產區玉米實行臨時收儲措施,改變了長期以來形成的以市場化為基礎的玉米流通格局,80%以上的玉米被國家糧庫和指定國有企業掌握,市場供應主要依賴國家投放臨儲玉米,市場對政策變化的反應越來越敏感。

另外,糧食供求區域性矛盾加劇。隨著我國糧食生產區域結構的變化,糧食供求區域矛盾越來越突出,如玉米儲備70%在北方、30%在南方,而玉米消費需求主要集中在南方銷區。今年5月,有關部門修改臨儲玉米競價銷售交易細則,要求限制貿易企業和深加工企業進場競購,只允許北方飼料和養殖企業參拍北方臨儲玉米,并限制南方飼料企業到北方參加競購。

實踐表明,這一政策對防止少數企業囤積投機作用明顯,但也在一定程度上加劇了玉米供求的區域矛盾,形成“北方主產區拍賣成交低、南方主銷區買不到玉米”的局面。如廣東市場每天玉米需求量達2.5萬噸,每周卻只投放1萬噸拍賣糧,使市場供給緊張,玉米價格持續上漲。若不是上半年進口100多萬噸,加上北方飼料廠將本企業用不完的拍賣糧私下銷往南方市場,南方早就會出現階段性斷貨、價格暴漲局面。

最后,調控機制有可能被實質性弱化。2009年政府實行對玉米臨時收儲、2010年限定最低收購價等托市政策,由單一執行主體改為多元主體。政策調整或許旨在增強托市機制,減少托市收購對市場的扭曲作用。但今年的政策執行表明,多元托市主體確實強化了托市機制,支撐糧價上行,但并沒有減少市場扭曲,反而在一定程度上增加了市場壟斷,增強農民和下游企業的不穩定預期,提高政策執行與監督成本,增加宏觀調控的復雜性。由于各個托市收購主體性質不一、出發點不同,加之缺乏相應的配套監管約束及懲處機制,使政策執行易變形走樣,形成逆向調控效應。

主要問題是,部分參與托市收購的經營性企業,本質上以利益最大化為目標,與政府保護農民利益、維護糧食市場穩定的目標存在根本性沖突。這些企業參與政策性托市收購,就可以利用政策優勢及自有資金實力,增強掌控糧源與市場控制的能力,獲取更大利潤。

如此結果,或許完全出乎政策設計的意料。調控政策執行監管的任務加重、難度加大,增加監督成本及風險,會進一步加劇糧食購銷市場不平等競爭,壓縮中小糧商的經營空間。從臨時收儲政策看,由于流向多元執行主體的糧食,糧權并不屬于國家,因此在實質上弱化了國家的價格穩定調控機制。

下一步政策取向

如何調整完善糧食調控政策,是亟待研究的課題。但從現在到玉米新糧上市前最敏感、最復雜的時期,如何把握好玉米市場調控的重點和關鍵,及早安排部署玉米新糧收購政策,千方百計穩定市場預期,多管齊下防范價格異動,努力實現價格合理、市場穩定、農民增收,對今年后期進一步管理好通脹預期、保持經濟平穩較快發展大局意義重大。

當務之急是,盡快明確今年玉米新糧收購政策,切實穩定市場預期。一是建議對今年玉米新糧收購暫停臨時收儲措施,取消給予南方16省市飼料企業及中央直屬企業赴東北產區采購玉米的運費補貼政策,防止新托市政策再度形成對糧價的不穩定預期,促進玉米收購回歸市場化機制,逐步糾正玉米市場政策化趨向。

其次,采取定向限價補庫措施。今年國家向市場投放臨儲玉米較多,庫存虧空嚴重,應抓住東北產區玉米豐收的機遇,由中儲糧總公司定向在東北地區按照國家限定的價格補充庫存。確定補庫價格的原則是,既要保護農民利益,也要維護市場穩定,建議將補庫價格限定在每斤0.8元。當市場價格低于0.8元,要求中儲糧按0.8元收購補庫;當市場價格超過0.8元,則應停止補庫。

初步分析,實行定向限價補庫,可基本吸收今年東北主產區增產的1500萬噸玉米新糧,不僅保障糧價穩定在合理水平,促進農民增產增收,也能進一步夯實調控的物質基礎,增強國家宏觀調控能力。要加大市場投放力度,進一步完善競價銷售政策。按目前規定,只要每噸交納100元保證金(僅相當于平均成交額的6.5%),企業即可參與競拍。

調研表明,有少數企業拍得糧食后,采取囤積、炒作、倒手銷售等投機行為牟取暴利。在目前關鍵而敏感的時期,建議將競拍保證金提高到每噸900元(相當于平均成交額的50%),或采用貨款現金支付等方式,最大限度降低杠桿作用,嚴厲打擊市場投機炒作行為。

作者為國務院發展研究中心研究員