長效機制須引入經濟手段

王 克

短期來看,節能減排目標的實現需要依賴于高效的行政體系;而從中長期來看,運用經濟手段,以成本最小的方式實現控排,是中國的必然選擇

這次突擊減排以影響民生為代價,使得節能減排這樣一項原本有利于國計民生的政策被異化,在社會上造成極大的負面影響,損害了政府的形象,也造成百姓對節能減排政策的不滿乃至抵制。

同時,突擊減排擾亂了正常的市場經濟秩序,人為造成了局部的原材料供應短缺,在目前復雜的經濟形勢下,加大了宏觀經濟調控的難度。

突擊減排可能短期內有利于年度政績的考核,但并不意味著節能減排目標的真正實現。這種突擊減排的做法得不到遏制,反而不利于更長期目標、包括“十三五”及2020年節能減排目標的制定和實施,長期來看也不利于中國經濟結構的調整和經濟增長方式的轉變。

但這次突擊減排也有正面影響。

單位GDP能耗目標是第一次納入“五年規劃”,也是第一次列入政績考核指標。在該目標提出伊始,并沒有引用重視。即使到“十一五”臨近結束,相關工作機制,包括配套的法規、政策、措施等,仍然有待完善。因此,經歷了此次突擊減排,預計在“十二五”乃至“十三五”期間,一些地方政府可能會對節能減排工作更加重視,另外也可能會吸取此次突擊減排的教訓,將工作盡量做到前頭,避免臨陣抱佛腳。

這種認識上的深入,有可能催生出系列制度建設,包括進一步完善節能法規體系,地方頒布配套性政策、法規、制度以及一些具體工作舉措,從而促進節能減排長效機制的建立。

突擊減排兩層原因

造成這次突擊減排,有其短期原因和深層次原因。

國務院反復強調,“十一五”節能減排目標是具有法律約束力的指標,是檢驗政府執行力和公信力的重要標志,而且將之作為地方政府政績考核的指標之一。而到了“十一五”的最后一年,多數地區離節能減排既定目標卻還有較大差距。

“十一五”期間,整體經濟形勢復雜,為了應對金融危機帶來的沖擊,從中央到地方制定了規模龐大的經濟激勵計劃。對地方政府而言,保增長仍然是首要任務。對節能減排工作的重視程度,相對不足。地方落實節能減排目標的配套性政策、法規、制度,仍不夠完善。在沒有有效應對措施,同時時間又緊、任務又重的情況下,一些非常規甚至錯誤的做法,包括限制居民和公共服務用電等,成為地方政府的必然選擇。

至于深層次的原因,第一是中國仍處于工業化、城市化發展階段,這個階段是大規模基礎設施建設階段,同時也是資源與能源消耗快速增長的階段。重化工業仍然是國民經濟的支柱產業,其在國民經濟中的比重得不到下降,要讓單位GDP能耗這一指標保持下降非常困難。這是在發展過程中必須經歷的階段。

其次是中國經濟的增長方式有問題。雖然中央提出要轉變經濟增長方式,要建立“資源節約型、環境友好型”社會。但是,要實現經濟增長方式的轉變,并不是喊幾句口號就能一蹴而就。制約經濟增長方式轉變的深層次原因是國家的自主創新能力不足,在全球產業分工中仍然處于產業鏈的較低端,資源投入高,經濟附加值低。大的結構得不到調整,技術水平得不到提升,又面臨短期內的政績考核,因此只能依賴運動式的突擊減排。

還有一個原因則是中國經濟的運行機制問題。《中國人類發展報告2009/10》中總結了中國節能減排政策存在的幾個不足,包括部門利益和行政管理條塊分割;地方利益和中央意志矛盾;法規缺乏實施細則,執行能力不足;過于依賴行政手段;監測和監督薄弱;社會公眾意識相對薄弱;信息不暢和公共參與不足以及配套政策不足等。

無論是促進地方GDP增長還是落實節能減排目標,地方政府都在很大程度上依賴于行政手段,經濟激勵手段仍然沒有得到廣泛應用。隨著考核辦法的重新調整,國家發改委表示要出臺一系列經濟激勵政策,包括調整資源性產品價格、完善生物質能發電價格管理辦法等新辦法,還包括繼續推進已實施的環保收費改革、環保型企業所得稅優惠等老政策。

行政手段短期內容易立竿見影,但也容易產生負面影響,包括造成經濟資源配置的扭曲和社會的不公平。而應用經濟激勵手段譬如建立完善的費稅政策和價格政策等,改變經濟主體的行為方式,來實現經濟增長方式的轉變,并實現資源與能源利用效率提升,作為長期的改革方向,目前仍有待完善。

“國民經濟和社會發展‘十一五規劃”中提出,“要建立反映市場供求狀況和資源稀缺程度的價格形成機制,更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用”。從這幾年的實際經濟運行來看,上述目標并沒有完全實現。近些年來,由于地方政府執行能力的增強,行政手段的力度反而在加強,一些地方甚至出現行政權力大于法律的現象。這也對市場經濟體制的進一步完善,造成了一定的阻礙。

指標如何分解

節能減排考核指標分配過程中的一刀切是不合理的。中國地域遼闊,各省區市之間經濟發展水平、技術水平以及能源資源稟賦差別很大。

“十二五”期間,能源強度目標仍將作為約束性指標。而且在此基礎之上,還將增加碳強度削減目標。理論上說,指標分配既可以按照地區也可以按照行業進行分解。分解過程中,既可以采取自上而下的分配方法,也可以考慮地區或行業之間的差異,采取自下而上的目標匯總方式。

“十一五”期間中國政府提出20%的能源強度下降目標,主要是按照地區進行目標分解,并主要是通過自上而下的分配方法,由中央政府分配到各個省級行政區。從實踐來看,這種分配方法與現有行政管理體系的銜接比較順暢,責任主體比較明確,具有較高的行政效率,具有便于操作和考核,易于統籌考慮等優點。

但是,按照地區自上而下的分配方法,未充分考慮到各個地區在經濟發展水平、能源資源稟賦、減排責任、減排能力等方面的差異,公平原則和效率原則的體現都不夠充分。

此外,按照地區進行指標分配,弱化了行業及行業下相關企業作為實際排放主體的角色,難以引入碳稅、碳排放貿易等經濟激勵手段,有效控制減排成本,也難以核準實際減排量,存在造假可能性。

而如果按照行業進行目標分解,并最終落實到企業,易于使企業成為減排責任主體,易于在近期引入碳稅政策,對企業的技術更新改造和采取減排措施形成明確激勵,并有利于在長期引入碳市場,降低減排成本,體現效率原則,實際減排效果也易于核查。

但是,按行業分解,需要更為完善的市場經濟體制為基礎,對管理系統提出更高要求,操作比較復雜,技術難度較大,此外這種方式對一些欠發達地區不利,有悖于中國促進區域協調發展的相關戰略。

這樣看來,按照地區和行業進行目標分解,各有利弊。短期而言,節能減排目標的實現需要依賴于高效的行政體系,從中長期來看,制定規劃和國家目標,并按行業分解到企業,使其成為減排責任主體,從而有利于運用經濟手段,以成本最小的方式實現控排,是中國的必然選擇。

中國在考慮“十二五”和2020年的能源強度及碳強度控制目標分解時,最好同時考慮按地區分解和按行業分解兩種思路,采用自上而下和自下而上相混合的決策機制,兼顧效率、效果和公平,這樣才可能建立起長效機制。

作者為中國人民大學“能源與氣候經濟學項目組”負責人之一