都能管，都難管
——成人保健品店監管之困

成人保健品店因經營范圍復雜，形式多樣，給監管人員在執法上帶來了重重困難。為此，北京市在2009年制訂了《北京市計劃生育藥械市場專項整治行動實施方案》，明確了計生、公安、衛生、海關、藥監、工商、質監以及出入境檢驗檢疫等8部門的職責任務。《方案》剛出臺時，本刊曾就北京市的成人保健品店做了調查，一年之后，記者再次調查了若干成人保健品店，發現一年前調查過的成人保健品店雖多已不在，但在附近仍有新的店面不斷冒出來。為什么多部門聯合出擊仍不能根治成人保健品店這個頑疾？為此，本刊記者采訪了北京市藥監、工商、計生、城管以及中國性學會等部門，發現對成人保健品店的監管靠多方聯手似乎只是治標不治本，成人保健品店在多部門監管的夾縫中依然生機勃勃。

聯手變掣肘，監管部門各有苦衷

目前，成人保健品店違法經營的情形主要有二：一是無證經營，成人保健品店未獲得工商管理部門頒發的營業執照，擅自開展經營活動；二是違規賣藥，主要是避孕藥和終止妊娠藥物。北京藥監豐臺分局稽查辦副主任居曉東向記者表示，目前的成人保健品店十有八九都是無證經營的。因為成人保健品店的經營者大多是一些外來打工者，他們的店面幾乎都是前“店”后“家”。對于他們而言，這個小房子的首要任務是解決吃住問題，弄個柜臺，賣些成人保健用品只是捎帶腳地賺點錢，所以他們并不渴望“有證經營”。即便想要辦證，他們這種前“店”后“家”式的“違章建筑”也不能滿足合法營業場所的要求，而要找到符合條件的經營場所，“不菲”的房租他們根本承受不起。居曉東至今還對他們查辦過的一個成人保健品店記憶猶新：在一個公交車站旁邊，搭了一個簡易的細長條的小房子，也就兩三平米的樣子，柜臺后面只有一個人轉身的空間，卻做著兩種生意：賣煙和成人保健品。“像這樣的店絕不可能有營業執照。”居曉東對記者說。

除無證經營之外，成人保健品店違規賣藥的情況也時有發生，而且還是以來源不合法、多為假冒偽劣的避孕藥和終止妊娠的藥如米非司酮為主，這恰恰正是成人保健品店的最大危害之所在。記者考慮到避孕藥和終止妊娠藥都屬計生用藥的范疇，于是采訪了北京市人口和計劃生育委員會科技處一位姓李的工作人員。他告訴記者：“成人保健品店的監管不屬于計生委的職責范圍，因為我們沒有審批權，我們只是開展計劃生育的服務。去年國家計生委牽頭弄了一個聯合督察組，牽涉到八個相關部門，而我們計生委的工作只是負責牽頭、聯系相關部門，具體的監管職責計生委并不具有。”

豐臺工商分局的工作人員也表示，成人保健品店只是一個約定俗成的概念，究竟哪些產品屬于性保健品范疇并不確定。也沒有專門以成人保健品店的名義申辦的營業執照。其實現在開一家成人保健品店的門檻很低，只要到工商部門申請一個經營范圍是日用百貨、塑料制品的營業執照即可。

▲一些打著根本不存在的協會或學會推薦招牌的成人保健品店

北京藥監豐臺分局副處級調研員王培亮介紹說，因為“三品一械（藥品、保健食品、化妝品和醫療器械）”屬于藥監局的監管范圍，所以藥監局對成人保健品店違規賣藥的行為有權監管。去年豐臺分局特別設立了專項行動巡查組，每周巡邏三、四次。但經過一段時間的集中打擊，成人保健品店開始和執法部門玩起了“躲貓貓”：經營者不再把避孕藥品等放在柜臺內，而是存在隱蔽處。執法人員假扮顧客來買，他們就說有，待執法人員亮明身份要檢查的時候，他們立馬改口說沒有或早就不賣了之類。由于每個轄區內就那么幾名藥監執法人員，很多成人保健品店的經營者都認識他們了，看到他們一來就趕緊把藥品藏起來；更多的時候是柜臺里擺個空盒子，查到了也沒意義；有時即使抓住他們賣藥，由于量很小，他們也經常耍賴說是自己用的，所以對成人保健品店的處罰很難。

居曉東還告訴記者：“成人保健品店除了違規賣藥外，也賣少許的保健食品。這些保健食品都是三無產品，所有的號都是印上去的，而且無一例外都是西藏、青海等偏遠地方的號。由于很多號都不屬藥監系列，查辦就要跨部門，還需先報市局，由市局再和當地相關的衛生、質監等部門協調去查到底這個產品批過沒有。這不僅增加了執法難度，更加大了執法成本。”

王培亮認為，相較而言，藥監局對違法成人保健品店的監管遠比對黑診所、黑藥店的監管要難。因為黑診所、黑藥店中的“藥品”占了相當大的比例，查處起來有法律依據，而成人保健品店中只有一小塊兒“藥品”有法律依據可以查處，而更多的“性用品”卻是查處不了的。去年豐臺分局累計查處黑藥店、黑診所等違法售藥118家，違法貨值35萬余元；而查處性保健品店116家，違法貨值僅3000余元。此外，成人保健品店到底有多少家目前并無確定的統計數據，很多地方在玻璃窗上貼上“成人保健”四個字就表明有貨可供，還有很多賣煙、賣酒的小店也兼營著性保健品，監管部門對此并沒有什么行之有效的好辦法。

豐臺城管南苑鄉執法分隊夜間執法組長陳富盛告訴記者：“城管部門對成人保健品店的執法依據僅限于門前三包，主要查亂設燈箱和廣告，但是這種違法成本很低，兩三百元一個燈箱，罰沒一個他很快再做一個。”陳富盛建議其他相關部門能在源頭上對成人保健品店進行有效監管。

南苑鄉執法分隊教導員李金山也表示，成人保健品利潤很高，所以越開越多。單靠城管部門一家很難肅清，需要和其他專業部門多配合。

昌平區一位多次參與聯合執法的城管人員對大街小巷里的成人保健品店也是滿腹牢騷，他分析監管的困難時表示：“成人保健品店同時存在多種違法形態，例如亂設廣告牌匾、無照、進貨渠道非法等，而查處這些違法行為的權力分散在各個部門，這就需要多部門聯合治理。可是，除非上級要求專項整治，否則單獨一個部門不可能去要求其他部門進行配合。”

武漢市食品藥品監督管理局副局長肖紅對本刊記者表示，成人保健品是監管的一個薄弱環節，很難界定誰來監管，且需要多個部門之間的協調。這方面可以學習國外的監管思路，從生產質量這個角度來實行監管，實行備案制，出現問題和投訴后再去審查。

監管困局是歷史遺留問題

據中國性學會秘書長徐震雷介紹，90年代初期，涉性用品店出現的時候，公安部門曾當作“淫具”來管理，尤其在當時第一次掃黃行動時，掃了不少這種東西，只要跟性沾邊的就都給掃了。后來整個公安部門對性用品的界定有了變化，發現之前掃掉的東西中有的是國家文物，有的是家傳的夫妻間的“性玩意兒”，還有的真的就是醫療保健所需要的器具。公安部門也就此咨詢過性學會的意見，后來將這一部分東西保留下來，不再作為淫穢物品。

居曉東告訴記者，最早，成人保健品店主要經營的就是安全套，后來出現了少量的仿真器具，曾按照醫療器械管理過一段時間。后來安全套作為Ⅱ類醫療器械被放開經營了，只要有經營主體即可，不再需要其他證照；再后來，仿真器具也被剔出了醫療器械的范疇，不再按照醫療器械來管理。由此，經營門檻兒放低了，成人保健品店也隨之泛濫起來。

▲某成人保健品店內掛有“個體工商戶營業執照”和“食品衛生許可證”，但柜臺上出售的盡是口服的“藥品”

“正規”成人保健品店難覓蹤影

記者試圖尋找幾家正規的、有經營牌照的成人保健品店，在一家掛著“中國性學會推薦單位”招牌的店里，記者發現同那些不正規的成人保健品店的“前店后窩”相比也沒什么差別，看不出絲毫“正規”所在。記者詢問后得知，原來這種“某某單位推薦”的牌子都是一些送貨的批發商主動給掛上的，還免費做燈箱。不僅有“中國性學會”這種招牌，還有一些子虛烏有的單位，如“中國性藥具文研協會”、“中國保健科技學會性醫藥保健專業委員會”等。

記者隨即聯系到了被冒用的中國性學會，秘書長徐震雷告訴記者，這種被成人保健品店盜用的情況性學會遇到太多了，他們對此大多也是無可奈何。記者咨詢徐震雷，如果像去合法正規的藥店買藥那樣，到正規的成人保健品店買正規的產品，應該選擇怎樣的店？到底有沒有這樣的成人保健品店？徐震雷遺憾地搖了搖頭，“在這方面，只能說有些店形成了一定的規模，看上去正規而已”。例如，在中國性學會辦公地點對面，就鱗次櫛比地開著三家“蒙復華”成人保健品連鎖店，統一顏色的招牌，統一LOGO，里面的銷售人員竟然還穿著白大褂，貌似很專業，但其對進貨渠道、批號甚至使用方法都一概不知。記者翻開店內的一本產品廣告專刊，扉頁上赫然印有“是首批獲得北京市藥品監督管理局批準的企業”。可記者在北京市藥品監督管理局的網站上只查到了該公司的一個“(京藥)衛食證字”的保健食品經營企業許可證號，但是在那本廣告專刊里卻涵蓋了各種各樣的成人保健品，包括逗趣、潤滑、器具甚至性愛光碟等。顯然，這樣的成人保健品連鎖店離規范標準還差得很遠。

成人保健品質量標準缺失成為監管最大盲點

談到成人保健品店的監管職責，徐震雷表示，從規范的角度講，我們希望性保健品能走上醫療保健的發展方向，對夫妻間性生活的改善能夠提供幫助，從世界范圍來看這也是發展趨勢。因此，監管的主要部門應該是醫藥衛生部門。但同時我們也擔心這個行業會滑向淫穢色情領域，因此現階段只靠醫藥衛生部門很難有力監管。此外，有些性產品難以界定是保健用品還是淫具，所以這就涉及行業標準缺失的問題，要想真正發揮性保健品的醫療保健功，這個行業標準亟待出臺。

性保健品店的主打產品仿真用具是各部門監管的一大盲點。記者從質監部門了解到，對于性保健品店中銷售的仿真用具、性用品等，國家還沒有出臺相關的質量標準，所以也就無所謂真、假、優、劣，質監部門更是無從管起。因為這些仿真用具都是一些塑料制品，不屬于“三品一械”范疇，藥監部門無權監管。如果有了質量標準，工商部門和質監部門就都可以查了。只要符合國家標準，就允許銷售；如果不符合國家標準，就可以按三無產品、偽劣產品來查處。關鍵是這個標準應該如何制訂？誰來制訂？對此徐震雷向記者舉例說，目前一些成人用具，有些僅是按玩具來申報、檢測的，很不規范。而對于誰應該來制訂這個質量標準，徐震雷表示，衛生部門應該首先面對這個問題，最起碼要保證具有醫療保健作用的產品無毒無害。

徐震雷還表示，目前一些香港、日本的大生產企業都制定了規范的行業標準。這些大企業明白，中國目前市場這么亂，都是因為缺乏相關行業標準使得一些小作坊弄出的產品大行其道。

對于這些生產成人保健品的大企業，徐震雷介紹，這些企業經過十幾年的發展，有些現在已經規模很大了，他們很希望走上正規的道路，實際上也在自發地做這方面的努力。因此可以說目前的行業規范都是現成的，不復雜，只是各部門覺得這是燙手的山芋，不想去碰。徐震雷同時也拍著胸脯向記者表示，對用于醫療保健的成人保健品，這方面的標準中國性學會就可以做，如果相關部門要制定規范或者標準，性學會也可以提供專業意見。而那些涉及淫穢的性保健品，要進行有力打擊。規范這個行業要把“醫療保健”和“淫穢”分開。