房價波動與地方政府的諾斯悖論行為分析

尹德洪

（北京物資學院 經濟學院，北京 101149）

1 房價波動與諾思悖論

所謂諾思悖論，就是指諾思所認為的，政府所提供的服務具有兩大目標：一個目標是規定競爭和合作的基本規則，以便為統治者的所得租金最大化提供一個所有權結構（即規定要素和產品市場的所有制結構）；另一個目標是在第一個目標的框架內，減少交易費用，以便促進社會產出的最大化，從而增加國家的稅收。但是，政府的這兩大目標卻是相互矛盾的：第二個目標含有一組旨在使社會產出最大化的、完全有效的所有權；第一個目標則試圖規定一組基本規則，能使統治者最大限度的增加自己的收入[1]。實際上，第一個目標反映了統治者是滿足所謂的“經濟人”假設的，即力圖以最小的經濟代價來獲取自己最大的經濟利益。而第二個目標則體現了統治者所具有的為社會提供公共產品的屬性。

在我國，自1994年實行稅改以來，我國稅收制度采用“國稅、地稅”分別征收的分稅制度。這樣，由于大部分稅收都被中央財政控制了，就直接導致了地方財政稅收的不足，無法滿足龐大的地方政府開支。于是，地方政府便將目光瞄準上了土地出讓金。

所謂“土地出讓金”，按照財政部頒布的《關于國有土地使用權有償使用收入征收管理的暫行辦法》和《關于國有土地使用權有償收入若干財政問題的暫行規定》的說法，土地出讓金是指“各級政府土地管理部門將土地使用權出讓給土地使用者，按規定向受讓人收取的土地出讓的全部價款(土地出讓的交易總額)；土地使用期滿，土地使用者需要續期向土地管理部門繳納的續期土地出讓款；原通過行政劃撥獲得的土地使用權的土地使用者，將土地使用權有償轉讓、出租、抵押、作為入股和投資，按規定補交的土地出讓價款。”由此可知，土地出讓金的實質是土地所有者出讓土地使用權若干年限的地租之總和，是政府出讓土地一次性收取未來幾十年的土地收益，是國家作為土地所有者向土地使用者收取的土地價格。據國務院發展研究中心的一份調研報告顯示，在一些地方政府，土地出讓金凈收入已經占到政府預算外收入的60%以上，但地方政府從土地轉讓中獲得的豐厚的土地出讓金卻同時也是構成房價虛高的一個重要因素。因為目前構成商品住房成本的主要包括以下幾個部分：一是土地成本，也包括拆遷補償費用；二是商品房的建造成本；三是稅費，有的是法定的，有的是規范性文件規定的；四是開發企業的融資成本。目前中國的開發企業開發資金大部分是通過商業銀行貸款取得的，需要還利息，這是融資成本；五是開發企業的營銷成本。剩下的是開發企業的利潤。其中，建造成本在東西部地區差別不大，而稅費是統一規定的，也沒有太大的差異。其他的運營成本，如各個企業促銷的程度和銷售理念，就各有差異。因此各地區影響房價的主要因素之一是土地成本[2]。此外，在今年的全國兩會期間，全國工商聯曾在政協會上遞交了一份大會發言，稱其下屬的房地產商會所做的一項調查顯示，在房地產項目開發中，土地成本占直接成本比例最高，達到58.2% 。該調查報告認為，政府所得部分在房地產開發成本當中是剛性的，是造成房價居高不下的主要原因[3]。此外，土地出讓金對房地產價格的影響可以通過近幾年來地價指數與房價指數之間的變動關系來進行分析。

根據表1的數據資料，可以得到我國2003～2008年一季度地價與房價指數變化趨勢圖：

從圖1可以看出，從2003年一季度開始，一直到2008年一季度為止，房價指數變化與地價指數變化趨勢基本上是一致的，而我國一些大城市的房地產開發的實際情況也基本證實了這一點，這說明土地在商品房造價中所占的比重越來越大。

因此可以看出，由于地方政府在向房地產開發商轉讓土地的過程中所獲得的高額土地出讓金，致使商品房成本的大幅上升，商品房價格居高不下，嚴重超過了合理的住房價格房價收入比，抑制了居民購房意愿，最終導致商品房市場的低迷，從而也使地產市場萎縮，地方政府從轉讓土地中所獲得的土地出讓金大幅減少。據來自國土資源部的數據顯示，2008年以來，由于房地產市場持續低迷，土地市場急劇降溫，2008年全國出讓土地面積16.31萬公頃，同比減少30.6%；全國土地出讓總收入9600多億元人民幣，比2007年全國近1.3萬億元大幅減少26%[4]。

表1 2003～2008年我國房地產價格指數

房價波動導致地產市場萎靡不振，對地方政府最直接的沖擊就是地方政府財政收入的減少。除此之外，房地產市場還對經濟的發展起著非常重要的作用。

首先，商品住房的建設是一個消費潛力極大、產業關聯度高、無技術障礙的產業，它可以帶動建筑、建材、冶金、化工、輕工、機械、紡織等50多個行業的發展，形成了從開發建設、流通交易、中介服務到物業管理的產業鏈。據國家統計局投入產出模型測算，在中國每100億元的房地產投資，可以帶動國民經濟各部門的產出286億元，其中房地產業自身10.98億元，可以吸納相當多的就業人口，對經濟的拉動作用非常明顯[5]（見表 2）。

表2 2000年以來我國房地產業就業情況（年底數） 單位：萬人

其次，房地產業對GDP的貢獻率越來越大。如果從1980年開始的房改試點算起，歷經1988年的全面推進（出現商品房）階段，1998年的貨幣化分房（取消福利房）階段，再到現在的重新調整階段（經濟適用房、兩限房等的出現），前后經歷了近三十年。這其間，房地產業對GDP的貢獻，既包括了由房地產開發投資本身所產生的直接貢獻，也包括了通過對關聯產業（包括建筑業、相關制造業等）的帶動效應所產生的間接貢獻。總的來說，房地產業對GDP的增長所起的作用在增大是一個不爭的事實（表3）。

由于房地產業對GDP的增長有著巨大的拉動作用，加之自改革開放以來GDP開始作為考核地方政府官員政績的一個主要指標，許多地方政府為了突出自己的政績，不惜出臺各種違規的優惠政策，低價轉讓土地資源，在獲取巨額土地出讓金的基礎上，又提升了當地GDP的增長率。但地方政府所獲取的土地出讓金越多，商品房開發建設成本就越高，商品房的價格自然也就越高，當商品房的價格高到超出人們的經濟承受能力時，房地產市場便陷于了低迷的狀態，這直接影響到當地GDP的增長率和土地市場的發展，也導致地產市場低迷，地方政府所能夠獲得的土地出讓金也會大幅減少，而這又是地方政府所不愿意看到的結果。但如果鼓勵開發商降價出售商品房（姑且不論開發商是否會同意降價銷售商品房），地方政府就必須降低地價，而這也會降低地方政府的土地出讓金收入，這就是地方政府在房地產市場上所面臨的悖論。

2 解決途徑

正是由于地方政府的諾思悖論行為導致地方政府處于這種左右為難的境地，極大的影響了地方政府的財政收入。為了走出諾思悖論的困境，許多地方政府在房地產市場低迷時便采取一些措施刺激房地產市場（俗稱“救市”）[6]，如購房退稅、購房入戶以及取消二套房貸和外資購房限制等以期使低迷的商品房市場早日走出困境，而這其中地方政府最樂于采用的方法之一便是把購房落戶作為吸引外來人口購房的一條重要手段，如上海、成都、天津等地都曾推出過購房落戶的“土政策”。“購房落戶”政策曾是我國地方政府拉動樓市的一個行之有效的方法，它是伴隨著20世紀90年代后期的中國房地產市場的繁榮而出現的，較早推出購房入戶政策的是北京、上海等大城市，是許多城市拉動房產市場的做法，對房地產市場的繁榮起到過很重要的作用。但購房落戶政策也存在許多弊端，如購房落戶設置門檻本身對于普通百姓來說就是一種不公平，購房落戶導致地產市場升溫，間接抬高了房價，對所在地的市民來說不公平，隨之而來的便是城市人口的過快增長，最終導致教育、社保負擔的加重以及城市治安水平的惡化等問題的出現，同時購房落戶政策也進一步強化了城鄉二元結構的矛盾，加大了戶籍制度改革的難度，這就迫使后來許多城市紛紛取消購房落戶政策。

因此，要想真正解決房地產市場出現的問題，解決百姓住房難的問題，我們不能只指望地方政府自發的去解決這個問題，由于地方政府諾思悖論行為的存在，使得地方政府會從自己的利益最大化出發，出臺的各種“救市”措施的出發點主要是穩定房價，刺激消費者購買商品房的需求，最終使地方政府能夠獲得更多的土地出讓金。

表3 1998年以來中國房地產開發投資對GDP增長的貢獻率 （%）

有鑒如此，中央政府就必須從全局出發，綜合考慮關系到國計民生的百姓住房問題，保持房地產投資的規模，確保經濟能夠實現持續穩定的增長。在此基礎上，中央政府出臺相應的宏觀調控措施，破解由于地方政府諾思悖論行為的存在而導致的房地產市場所面臨的困境。

通過上面的分析我們可以看出，房價波動的一個重要原因是由于地方政府諾思悖論行為的存在，在滿足“經濟人”假設的前提下，地方政府缺乏穩定房地產市場的內在動力。地方政府出臺的各種“救市”政策主要是基于獲取更多的土地出讓金為目的的，單純的依靠地方政府的行為無法保持房地產市場的健康持續發展。因此，中央政府應該站在更高的角度，將房地產市場的健康穩定發展看成是關系到國計民生的大事，出臺宏觀經濟政策以有效的穩定價格不斷波動的房地產市場，克服地方政府由于諾思悖論行為的發生而導致的房地產市場的混亂。

[1]道格拉斯·C.諾思.經濟史上的結構和變革[M].厲以平譯.北京：商務印書館，2002.

[2]齊驥.土地成本是影響房價一大主因[EB/OL].http://www.cnstock.com/08index/2009-03/11/content_4128716.htm，2009－3－11.

[3]內地地價8年來首降 房價上漲基礎或松動[N].第一財經日報，2009-04-.21.

[4]國土資源部：2008年國土資源公報[R].

[5]鄒新，趙幼力等.經濟回暖跡象是否穩固還有待觀察[J].當代金融家，2009,（5）.

[6]中國新聞網：我國多地推出購房落戶新一輪救市政策待出[EB/OL].http://news.sina.com.cn/c/2009-02-17/054817228752.shtml.