創新模式 平衡利益 扎實推進“兩新”工程建設
——海寧市農房改造集聚和農地制度改革的幾點探索

海寧市國土資源局 施明洲

創新模式 平衡利益 扎實推進“兩新”工程建設
——海寧市農房改造集聚和農地制度改革的幾點探索

海寧市國土資源局 施明洲

2008年5月，海寧市啟動省城鄉統籌綜合改革實驗區試點。9月，中央明確農村承包土地流轉相關政策，海寧市按嘉興市統一部署，穩步推進以“兩分兩換”為核心內容的農村土地使用制度改革，廣泛深入發動群眾，積極探索和創新工作模式，從政策層面切實處理好各方利益平衡。全市以農村農房改造集聚為中心的“兩新”（新農村、新社區）工程建設有序推進，在改革宅基地使用制度、推進農村集體土地流轉方面，取得不少成功案例。

“兩新”工程實施概況

海寧市地處“長三角”南翼，戶籍人口64.6萬，2008年公布的第八屆全國縣域經濟基本競爭力和科學發展水平評價中，海寧市列全國百強縣市第22位。2009年，全市GD P達到371.77億元，增長10.4%，財政總收入48.39億元，其中地方財政收入23.95億元。全市13.5萬戶農村居民戶42.38萬人口，農村居民人均純收入1.28萬元，收入85%來源于二、三產業，農民從事二、三產業的比重達85%。同時，率先在嘉興市范圍內建立三級農村土地流轉網絡，2009年新增流轉土地面積1.94萬畝。已編制完成全市新一輪“1+x”村鎮建設布局規劃。今年以來，海寧市市委市政府提出“兩新”工程重點抓好三項大的工作：一是全市確保完成10500戶農房改造集聚，力爭完成1.5萬戶；二是確保完成1萬畝土地流轉，力爭完成1.5萬畝；三是全面開展村級集體經濟股份制改革，完成全市171個行政村改革任務。

自今年4月初推進會以來，各鎮（街道）將“兩新”工程建設作為工作的重中之重扎實推進，已取得明顯成效，形成良好開局。至2010年4月底，全市累計已有9190戶報名集聚搬遷，完成全年任務指標61.3%，其中市區公寓房安置679戶。全市各鎮（街道）安置小區已落實建設用地3851畝；13個鎮級單位（含景區）均已建立融資平臺，市鎮兩級17家融資平臺總注冊資本23.83億元，向14家金融機構上報申貸額度77.8億元，到帳5.05億元。

各鎮（街道）抓緊調研，陸續出臺“兩新”相關政策，其中，周王廟、鹽官、丁橋、斜橋、袁花、黃灣、鹽官景區明確了農房成片整組整村搬遷的獎勵補助。通過加大對“兩新”工程的宣傳力度，全市輿論氛圍日趨濃厚。農民進城安置的亮點工作還出現在國內重要媒體上，影響力波及上海、安徽等外省市。

各鎮（街道）在深化規劃中下功夫，出精品，顯特色，努力讓新市鎮、新社區的品質、品位走到嘉興前列。同時，在融資上各鎮（街道）積極與市財政、幾大銀行對策，促使建設資金盡快到位。

宣傳發動，出臺政策

海寧市目前正在實施的“兩新”工程建設，在政策操作層面上可算是“兩分兩換”的升級版。從今年3月1日起，接受農民申請，鼓勵農村居民以農村宅基地置換市區公寓房，以農村集體土地承包經營權，置換基本生活保障，而“兩換”皆在農民“自愿”的基礎上。離開世居的祖屋，放棄謀生的土地，從農村“連根撥”，是一次生活方式和生產方式的徹底轉型，農民“兩放棄”是在進行了經濟利益的全面權衡和盈虧分析比較后自愿作出的抉擇，農民置換進城不是義務，而是他們的一種選擇。

為了辦好“兩新”建設這項民心工程，海寧市、鎮、村各級領導始終將提高農村居民生活質量、生活水

平作為宣傳工作重點。廣泛運用召開村民會、報刊、電視、廣播、門戶網站、農民信箱、宣傳櫥窗、黑板報、宣傳橫幅、制作“兩新”專題圖片、印發宣傳資料等形式，營造濃厚的“兩新”（“兩分兩換”）工程建設氛圍。丁橋等鎮開辟設置“兩新”工程建設展示大廳，向村民展現集聚新社區規劃區塊的布局以及單體、聯排住宅模型，從而激發廣大農戶支持和參與的熱情，變“要我換”為“我要換”。至今年5月，丁橋鎮“兩新”工程整組連片搬遷達到2個組42戶，長安鎮市鎮公寓房報名360戶，聯排簽約、建造786戶。馬橋街道首期啟動豐收路新市鎮區塊300畝，集聚搬遷900戶，拆除面積28.53萬平方米，建造安置房29.28萬平方米，總投資4.58億元。

按照“政府可承受、農民可接受、發展可持續”的總體原則，海寧市人民政府于2010年3月出臺《海寧市農村宅基地置換市區公寓房和農村集體土地承包經營權置換生活保障暫行辦法》和《關于鼓勵農戶連戶成片規模搬遷的意見》兩個政策文件。換房和換保障堅持“政府主導、農民自愿、統一規劃、統一建設、計劃管理”的原則。凡具有本市常住戶口的農村居民戶，并同時具備以下條件可以申請換房和換保障：（1）有合法的農村宅基地；（2）具有集體經濟組織成員資格；（3）自愿永久放棄全部農村宅基地；（4）自愿永久放棄全部經營權（含自留地）。

農村宅基地換房地點為城市規劃區范圍內，首期安置房暫定名“景春苑”，建設地點在締藝家西側，占地170畝，首批建造市區安置房10萬平方米左右。建筑設計戶型面積分為60㎡左右、80㎡左右、100㎡左右、120㎡左右四種。換取的標準面積為每戶基數40㎡，再加每人40㎡，每戶標準內總面積不超過260㎡，超標準面積不超過40㎡，每戶換房數量不得多于3套。換取的標準面積內部分的價格確定參照市區經濟適用住房的銷售價格，超過標準面積部分按簽約時同地段商品房價格。房價由住宅標準面積、超面積乘以相應的價格和層差率加車庫面積乘車庫價格（標準面積內住房銷售價格減半）構成。層次差價系數參照市區經濟適用住房相應標準執行。

經營權換保障政策參照海寧市被征地農民基本生活保障政策（海政發［2004］51號）執行。換保障戶在冊集體經濟組織成員參照享受被征地農民基本生活保障待遇。已參加被征地農民基本生活保障統籌的人員，不列入置換生活保障范圍。以換保障簽約的時間為基準日，對未達到勞動年齡段（16周歲以下）的人員，每人發給一次性安置補助費7000元，達到和超過勞動年齡段（16周歲及以上）的人員參照海寧市被征地農民政策，為其按被征地農民一次性繳費第二檔標準繳納基本生活保障費，參照享受相應的被征地農民基本生活保障待遇，其中15000元記入個人賬戶。其個人賬戶管理、大病醫療統籌、生活補助費發放、喪葬費標準、就業培訓、檔案管理、與職工基本養老保險政策的銜接等參照被征地農民相關政策執行。

農戶以宅基地置換市區公寓房，不再享受所在鎮（街道）搬遷獎勵補助政策。但屬于連戶成片搬遷的（可包含搬遷至所在鎮、街道“1+x”點的農戶），市財政對置換市區公寓房戶進行獎勵補助。對連戶成片3戶以上的每戶獎勵3萬元，5戶以上的每戶獎勵4萬元，10戶以上的每戶獎勵5萬元，整組的每戶獎勵10萬元，整村的每戶獎勵15萬元，補助資金通過與換房總價款差額結算辦法獎勵到戶。換房換保障政策實施期限至2011年12月31日止，時間以簽約日為準。全市換房和換保障戶數總量實行計劃管理，每年集中申報兩次，申報時間為3月和11月。

平衡利益，取得多贏結果

“兩新”工程海寧模式中，農民最關心的是“雙置換”的利益平衡。按照經濟學帕累托交換改進原理，在保障任何交換一方利益不受損害的前提下，通過交換實現至少一方利益的增加，當再無帕累托交換改進空間時，就達到最優狀態，即一般均衡。對于海寧模式，農民“雙放棄”，無論是在新社區或集鎮自建排屋，貨幣補償還是直接進城置換產權公寓房，任何一個選項的價值都會等于或大于“宅基地+房屋”。按海寧現勢房地產市場價格，城區（集鎮）公寓住宅的價值和升值空間則數倍于前者，按政策每戶可享受的換房總面積和住宅套數，其市場價值是農村宅居不能比擬的，而且還包括優惠的拆遷補償和獎勵。與此同時，農民遷居城鎮后還將獲得許多無法計算的利益：生活環境和生活質量的改善、醫療和較為優質的教育保障等。

其次，承包經營權置換生活保障，海寧農業人口的85%已經在二、三產業就業，無論從現狀還是保障的角度，這個置換已經不存在什么大的障礙。隨著“兩新”工程建設的推進和“雙置換”的實施，村集體經濟組織一方面可以在土地股份制規模經營中增加經濟效益，同時資產土地出現增益，村經濟組織有可能獲取一部分新增存量土地的增值收益。再次，按宅基地置換（集聚）戶均少占耕地0.5畝計算，今年全年完成實施15000戶集聚，全市則可節約耕地7500畝。這對于每年建設用地指標捉襟見肘的海寧來說，又是解決耕地占補平衡的必由之策。從現有的政策操作層面，海寧模式將導致多方利益體的多贏結果，這是不言而喻的。

幾點探索和思考。首先是從觀念認識上重視處理好“兩新”工程建設中各種利益體之間的利益關系。讓農民遷離世代居住的家園和改變長期形成的生活方式，必須順應經濟社會發展規律，尊重農民意愿，不能剝奪農民作為用益物權人對宅基地和承包土地依法享有的財產權利。要重視農村宅基地集聚利用后土地資產增量增值收益的分配是否合理，讓所有自愿參與“兩分兩換”的農戶分享這部分增值收益。這部分資本化的土地資源（集約用地后的建設用地指標增量），如果分配使用得當，完全可以支付各鎮、村“兩新”工程建設所需的運作成本。

二是科學規劃，創新機制和模式。在確保耕地紅線和現有國家法律法規框架內，積極探索宅基地管理新機制新模式。落實最嚴格的節約用地制度，在“嚴控總量盤活存量，適度集聚居住，推進空心村（組）治理”三方面進行農地制度創新。首先是做好規劃，按照“一次規劃，分期推進，逐步完善”的總體要求，堅持總體統一規劃，戶型統一設計、功能配套齊全、環境優質居住的要求，在安置形式上，農戶既可選擇放棄建房進行經濟補償，可選擇公寓房安置（公寓房中也有80、100、130平方米左右三種戶型選擇），也可選擇兩聯排、多聯排以及單體住宅，根據農戶自愿，自由選擇，自主選擇。在功能配套上，規劃設計中加強了配套設施的布局，系統安排考慮硬化、亮化、凈化、綠化、美化、文化“六化布局”，配套公共服務中心、醫療衛生、體育休閑等公用設施，不斷提升集聚度和品位。

緊鄰杭州市的鎮（片區）在“兩新”工程推進中結合實際，發揮自身區位優勢、地價優勢和重點工程征遷的優勢，通過“五個探索”、實現“五大突破”。首先探索公寓房安置模式，突破發展空間的制約；其次探索土地入股的模式，突破征地難的制約，農民以土地承包經營權作為資產，向村經濟合作社入股，將農戶與土地的直接關系分離出來，村經濟合作社按股份制公司的運作方式向股東進行利益分配。政府向村征用土地，補償款給村集體，農民只與股權掛鉤，不再與土地直接掛鉤，征地的難題就會得到解決；第三探索整拆整遷的模式，突破開發難的制約，開發需要資金和土地指標，將地價較低區域的村莊整體拆遷，騰出宅基地進行復墾，產生出農轉用的土地指標，然后用于開發地價較高的區域，利用地價差獲取較高收益，保障整個“兩新”工程的資金流轉，從而形成一個良性循環；第四探索工業集聚的模式，突破“兩違”整治難的制約；最后是探索村集體經濟合作社股份制模式，突破農民保障的制約。廣大農民以集體土地的承包經營權作為資本入股，村經濟合作社按股份制公司的形式，以土地等各種集體資本進行運作，產生的收益給廣大農戶進行利益分配。農民的生產方式徹底改變，但農民的收入因為股份存在而將長期保留下來，從而使農民得到基本的保障。斜橋鎮三聯村以成立土地股份專業合作社形式，農戶按土地每畝1股的股份入股。由合作社經營產生利潤后，按60%給入股農戶分紅。

三是量力而行，搞好試點，分期實施推進。海寧農民置換進城的模式，是市委市政府相關部門經過長期調研試點科學測算論證，在實踐中逐步完善施行的。海寧市的經濟社會發展水平已經讓政府有承受能力進行這方面的探索。農民置換進城，政府首先必須提供置換生活保障，這就必須要有雄厚的財力支持。一戶安置農戶社保費用達十多萬元，全市統計下來，就是一筆相當大的開支。這只是政府“明補”，還不包括政府建造市區置換公寓隱性支出的“暗補”。海寧市置換公寓建設用地以出讓的方式供應，納入年度土地供應計劃，這些位居優勢地段建造的地塊本可以通過招拍掛，賣個好價錢，這筆土地出讓金就是一筆不小的“暗補”。還有一點，海寧農民對土地的依賴性很小。這是實行置換的前提條件。

2008年5月，海寧確定許村、斜橋鎮為試點區，市、鎮、村成立“兩新”工程建設領導班子，從調研規劃和制訂政策入手，多方聽取試點村（社區）農戶意見。規劃和制訂政策細之又細，慎之又慎。根據各鎮（街道）、村、組農戶居住的不同情況，不同類型農戶的“小算盤”不是一朝一夕可以打通的，因此，“雙置換”的實施，將是一個漫長的過程，或許需要十年、二十年、三十年，乃至一、兩代人的努力。海寧市各級政府已經形成廣泛共識，齊抓共管，形成合力，“兩新”建設正扎實分期實施推進。

最后，回歸到帕累托改進的經濟學視角，海寧模式的確在不損害任何一方（農戶、政府、集體經濟組織）利益的前提下，通過“雙置換”實現各方利益增加。而“雙置換”改革的自愿原則也足以保證充分交換而達到帕累托最優狀態。這也是構建和諧社會，推進全市社會經濟科學和可持續發展的基礎性工作，正如嘉興市委書記陳德榮4月20日來海寧調研“兩新”工程建設時所說，讓農民以農村宅基地置換市區公寓房，并將公寓房按成本價出售，就是將海寧城市化的利益讓農民分享。