多角度思考人民幣匯率問題應對策略

徐 莉 北W京TO事務中心

多角度思考人民幣匯率問題應對策略

徐 莉 北W京TO事務中心

2010年“中國外經貿發展與改革”全國征文獲獎論文

2010年3月16日，14個美國參議員對《貨幣匯率監管改革法》提出了新的立法建議以此來解決他們所認定的人民幣匯率低估問題。美國對人民幣匯率指責的核心焦點是認為中國操縱匯率，人民幣對美元的匯率低估25%-40%，中國的匯率偏差嚴重影響了美國制造業在美國國內的銷售和出口，人民幣貶值是美國貿易逆差的重要原因，在過去的12年中美國因此失去了530萬個制造業工作機會。美國因此聲稱如果中國不改變人民幣匯率體系，將對中國采取反傾銷或反補貼措施。從美國的言論中，我們可以看到美國以匯率操縱為起因，以貿易救濟措施為解決手段，這其中涉及到了IMF框架下有關匯率操縱的問題和WTO框架下有關貿易救濟的問題。我們有必要分析IMF和WTO的相關規則，并判斷美國的作法是否具有國際法上的法律基礎，以及中國如何有理有利有節多角度應對美國的指責。

一、美國需要超越現有貿易工具

WTO在倡導自由貿易的過程中體現的是自由貿易和貿易保護的對立統一。153個成員國的經濟發展程度各不相同，適度允許貿易保護是必須的，WTO提供了在特定情形下成員國實現自我利益保護的工具。但似乎這些工具現在并不能滿足美國的需要或者美國不符合使用的條件，以至于它要創造一個新工具，那就是以“匯率操縱”這個WTO沒有的概念作為對中國采取限制措施的理由，把匯率操縱與貿易救濟措施相掛鉤。

（一）美國使用GATT第XII條有關國際收支保護的規定有困難

WTO規則考慮到了市場開放和貿易自由化可能會造成一些國家出現國際收支失衡的問題，而國際收支失衡對一國的經濟發展不利，所以WTO規則允許成員國在其國際收支出現了特定情形后采取進口限制措施。美國如果要啟用該條款，就必須證明其貨幣儲備出現了嚴重下降或迫近的嚴重下降威脅。另外，從該條款的運作來看，這種限制措施不僅時間有限，而且由于需要非歧視地使用從而會引起其他國家的不滿，所以美國不情愿或無法使用該項保護工具。而要求人民幣升值則是完全針對中國，不會引發其他國家的不滿。

（二）美國無法使用數量限制措施來減少從中國進口

為了推動自由貿易，WTO規則禁止成員國使用數量限制措施。為了規避取消數量限制的規定，美國曾運用自己的經濟大國地位與日本、臺灣和韓國就紡織品和汽車達成自愿出口限制協議。WTO后來認定自愿出口限制違反GATT的取消數量限制的原則，所以美國逐步放棄了自愿出口限制作法，從八十年代后期開始采用反傾銷的方式來限制進口?，F在美國要求中國升值人民幣，可以說這是要求中國從價格上采取自愿出口限制，并且是對中國所有的出口產品用提高價格的方式來實現自愿出口限制，可以規避采取數量限制而違反WTO規則。

（三）美國不滿足于現有貿易救濟措施或完全針對中國的貿易保護主義工具

WTO框架下的貿易救濟措施是成員國保護本國產業利益的工具。如果某成員國需要對很多產業保護的話，則要啟動許多貿易救濟案。在金融危機導致美國政府機構也大副裁員的情形下，美國需要有更為經濟有效的方法來限制進口。而且，由于保障措施會引發所有出口國的不滿，美國在有了2002年使用鋼鐵保障措施的經驗后不愿輕易使用保障措施。另外，中國入世承諾中的紡織品特保措施、以及在反傾銷中把中國界定為“非市場經濟國家”的規定，這些貿易救濟工具是完全針對中國的，具有歧視性，超越了正當的貿易保護范圍而構成貿易保護主義工具。面對這些貿易工具已經或將要到期，美國需要新的替代工具來限制從中國進口，而要求人民幣升值則可以實現在較長時期內限制從中國進口。

二、美國超越規范構成違法

美國指責人民幣匯率低估，認為中國的外匯制度構成對出口企業的補貼，是美國貿易逆差的重要原因，人民幣匯率制度違反了WTO規則，美國可以在其國內對從中國進口的產品采取限制措施，或者可以在WTO提出對中國的申訴。其實，如果對比WTO規則的內容，我們會發現美國的作法是違反WTO規則和原則的。

（一）違反《爭端解決諒解書》

美國對解決匯率操縱問題給出了時間表，申明如果中國在被認定為匯率操縱國后90日內不解決匯率問題，美國財政部就啟動一些懲罰性措施，其中包括不允許美國聯邦政府從中國采購貨物和服務；如果在360日內不解決匯率問題，美國貿易代表就在WTO提出申訴。這是一種單邊解決問題的方式，與WTO規則所倡導的多邊或雙邊解決爭議的原則和方式相違背。當然WTO規則中也有允許的單邊限制措施，但實施這些單邊限制措施是有明確的前提條件的，而且實施國要向WTO作出通報。

（二）違反《反傾銷協議》

美國聲明，如果中國在被認定為匯率操縱國后不升值人民幣，將會采取的措施之一是在對中國產品征收反傾銷稅時加入人民幣幣值低估的部分，這完全不符合WTO的《反傾銷協議》。《反傾銷協議》針對的是企業的不正當競爭行為，而匯率的高低與企業行為無關。如果美國把自己計算的人民幣應升值幅度作為反傾銷稅的決定因素之一，這與美國在反傾銷計算中的“歸零”方法一樣，都是在人為作出或作高傾銷幅度，操縱反傾銷稅率。WTO的專家小組或上訴機構在至少5個案件中對美國反傾銷計算時的“歸零”作法予以明確反對。

（三）違反《補貼與反補貼協議》

美國認為中國操縱人民幣匯率構成了《補貼與反補貼協議》所禁止的出口補貼。其實WTO的反補貼規則對如何才構成出口補貼有著嚴格限定，WTO的爭端解決機構在認定出口補貼時是很謹慎的，是按照嚴格的標準來判定的，只有當補貼的授予或維持與出口業績有緊密關系，或者說只有當補貼是以出口業績為前提條件或與出口綁定在一起時才構成被禁止的出口補貼。即便是提供補貼的政府預計補貼會帶來出口，或者補貼是給予出口企業的，或者償還貸款的資金來源之一是以后可能的出口收入，這些理由單獨都不足以證明存在出口補貼。所以說，美國不能僅僅因為目前人民幣匯率有利于中國產品出口就認定構成出口補貼，根據WTO以往案例，美國必須提供充分證據來證明中國現在的人民幣匯率政策是以出口利益為前提條件，是與出口緊密相連的。同樣，如果美國認為人民幣匯率構成可訴補貼，美國要充分舉證證明中國政府向特定企業作了資金轉移。而我們認為人民幣匯率不針對任何特定企業，不具有專向性，不構成可訴補貼。

（四）違反GATT第II條有關關稅承諾的規定

美國申明，如果中國不在人民幣匯率問題上采取行動，美國將采取反傾銷或反補貼措施。這樣的作法是變相增加進口關稅，違反GATT第II條有關關稅承諾的規定，會損害中國基于美國的關稅承諾而產生的在市場準入方面的合法期待利益。

三、美國難以獲得爭端解決機構的支持

美國聲稱如果中國不在其規定時間內解決所謂的人民幣匯率問題，美國將會向WTO提出申訴。假設美國在WTO對中國申訴，對其可能的申訴理由我們可以作出如下預判：

（一）匯率操縱

匯率操縱是IMF協議中的概念，在WTO規則中沒有這樣的概念。至于IMF成員國違反IMF協議而采用匯率操縱來獲得不正當的利益應如何處理，這是IMF的權限范疇，由IMF來決定，IMF協議中沒有允許IMF成員國基于其他成員國的匯率操縱行為來進行限制或管制的規定，這是因為IMF的成員國是向IMF來負責的，由IMF對其成員國違反IMF義務的行為進行制裁，美國沒有權利借用匯率操縱的概念來對中國進行限制。如果美國以匯率操縱為由在WTO框架下對中國提出申訴，美國不僅沒有WTO的法律基礎，也超越了其在IMF的權利。所以美國無法用匯率操縱作為理由來對中國提出申訴。

（二）匯率操縱構成補貼和傾銷

反補貼和反傾銷是 WTO規則授予成員國的權利，是成員國可以采用的貿易救濟措施，無須經過WTO的事先授權。既然美國可以不用WTO授權而直接使用反補貼或反傾銷手段來限制中國，那么從美國的角度來說，它根本沒有必要向WTO提出申訴以便讓爭端解決機構來判斷中國是否構成補貼或傾銷。而正相反，當美國基于中國匯率操縱而對中國反補貼或反傾銷時，中國可以對美國的作法向WTO提出申訴。

對于成員國的匯率措施是否構成補貼或傾銷的問題，爭端解決機構會按照補貼或傾銷的構成要件來判斷，但是WTO的一些規則也體現出把匯率措施與補貼或傾銷相掛鉤的傾向。例如，多重貨幣作法在一些情形下被認定為補貼或傾銷從而允許被反補貼或反傾銷，特別是認定存在反傾銷的理由是因為存在貨幣的貶值。另外，對出口獎勵的貨幣留存方案或類似作法也被認定為出口補貼而予以禁止。但是對于匯率操縱是否構成補貼或傾銷，WTO規則中還沒有基本認定，還需要在具體案件中由爭端解決機構根據補貼或傾銷的構成要件來判斷。如果美國不能充分證明匯率操縱構成傾銷或補貼，或爭端解決機構不把匯率操縱認定為補貼或傾銷，則對美國不利。

（三）匯率操縱使合法利益喪失

WTO規則允許對成員國的合法期待利益進行保護。所謂的合法期待利益是指關稅減讓承諾帶來的市場準入機會改善的合法期待利益。如果一成員國能證明另一成員國的措施使自己的合法期待利益喪失或減損，那么該成員國就可以向爭端解決機構提出非違反之訴以求解決爭議。如果美國基于中國匯率操縱使美國合法期待的利益喪失而向爭端解決機構提出非違反之訴，它很難證明自己具有合法期待的利益。因為中國目前實行的以市場供求為基礎的、單一的、有管理的浮動匯率制是從1994年匯率并軌后開始實施的，而且中國在入世時的《工作組報告書》中對中國的外匯體制作了闡述。可以說對于中國目前的外匯體系，美國應在與中國進行關稅談判時可以預見，所以美國不具有由人民幣升值可以帶來的合法期待的市場準入機會利益。另外，中國一直在按照自己的關稅減讓承諾表逐步降低關稅水平，美國和其他WTO成員國在中國實現了它們的合法期待的市場準入機會的利益。所以美國很難用合法利益喪失來作為理由對中國提出申訴。

四、中國可以采取多角度應對策略

對于美國對中國匯率體系的指責，我們可以根據美國的進展和表現采取多種方式在多邊或雙邊的場合積極予以應對。去年美國對中國輪胎實施特保保護后，中國的一些行業協會產生了對美國采用反制措施的想法。至于其后中國對從美國進口的汽車和雞肉展開了反傾銷和反補貼調查，先不論這是否屬于中國的反制措施，我們接著看到的是美國對中國的鋼鐵產品征收高額反傾銷關稅?，F在美國又以人民幣匯率為由對中國施加新的壓力。種種這些讓我們思考反制的方法和效果。雖然我們可以在國內對從美國進口的產品實施WTO允許的進口限制措施，但這似乎于事無補。我們應考慮如何在國際層面上，利用WTO和IMF機制或雙邊談判的方式來糾正別國的貿易保護主義措施或防止別國制定貿易保護主義條款。

（一）利用WTO的爭端解決機制，遏止美國的違規行為

如果美國以中國匯率操縱為由對中國實施貿易救濟措施，正如上文所分析，這樣的作法是存在問題的，我們完全可以在WTO提出申訴。而一旦爭端解決機構認定美國違反反傾銷或反補貼規則，美國還難以得到IMF規則的支持。

WTO在倡導自由貿易的同時也允許其成員國在特定情形下采取貿易限制措施，但這些限制措施必須符合一定的前提條件，否則不能實施。對于成員國基于匯率問題而采取貿易限制措施，考慮到與IMF規則的協調性，WTO規則認可成員國采取與IMF規則相符的貿易限制措施。也就是說，如果WTO某成員國基于匯率問題而采取的貿易限制措施違反WTO的相關規則，但是符合IMF協議、或是在IMF的要求下采取的，那么WTO規則就認同這樣的貿易限制措施。所以說，IMF協議可以構成WTO規則的例外，其作用相當于GATT第XX條有關例外的規定。而另一方面，在IMF體制下，IMF成員國對IMF履行義務，這不同于WTO體制下成員國相互之間履行義務。對于違反IMF協議的成員國，IMF可以通過停止發放貸款和援助等方式來制裁。對于成員國采取匯率操縱的問題，應由IMF來決定如何處理，IMF協議中沒有賦予成員國基于其他成員國的匯率操縱行為來實施外匯限制或管制的權利規定。所以即便中國違反IMF協議中有關匯率操縱的規定，那也是IMF來處理的權利，IMF并未賦予或準許美國以中國的匯率操縱為由來對中國進行限制。所以如果最后WTO認定美國的作法違反WTO的相關規則，那么美國的作法就會因為無法得到IMF協議的支持而最終被WTO認定為違法。

（二）利用WTO的談判機制，防范不利規則的產生

當我們把美國這次對人民幣匯率的指責與以前它在許多國際貿易案件中的作法、以及它在國際組織制定規則中的影響力相聯系，我們發現美國非常善于制定法律規則，其中包括“匯率操縱”、“非市場經濟地位”、“歸零”等概念。我們承認法律規則對于建立法制國家或建立國際秩序是很重要的，但如果是為了一己的利益而制定專用于其他國家的法律概念和規定，那是違反國際公法的誠信原則的，那是我們需要加以防范的。對于美國指責中國匯率操縱，我們要防止它再創設一個新的所謂法律概念來套用給中國，然后看似合理合法地對中國進行限制或威脅。尤其是對于國際規則的制定，應該由有關國家共同談判來決定最終有約束力的規則。中國要堅持自己在匯率問題上的主權，而不能在WTO框架下對匯率制度作出任何不利承諾。

有關匯率措施和補貼或傾銷的關系，需要按照WTO有關反補貼或反傾銷的規則來判斷是否構成補貼或傾銷。根據WTO規則和案例，WTO爭端解決機構對被訴匯率措施的性質進行各案分析，但是在GATT第VI條有關反傾銷稅和反補貼稅的注釋中，多重貨幣作法在一些情形下被認定為補貼或傾銷從而允許被反補貼或反傾銷，特別是認定反傾銷的理由是因為存在貨幣的貶值。另外，《補貼與反補貼措施協定》的出口補貼例示清單包括對出口獎勵的貨幣留存方案或類似作法。這就告訴我們，WTO規則已有把貨幣貶值與傾銷掛鉤、把匯率措施與補貼掛鉤的傾向，對此我們要予以重視。美國在人民幣匯率上的立法內容實際體現的就是把匯率問題與傾銷或補貼掛鉤，并進而與貿易救濟措施掛鉤。我們應在WTO的立法談判中防范不利規則的產生。

（三）利用IMF機制，并被動為主動

對于匯率問題、國際收支問題、貨幣儲備問題，WTO規則明確了IMF的作用，WTO會向IMF磋商，并完全接受IMF提供的統計數據和事實結論。如果美國在IMF中運用自己的影響力使IMF也接受美國制造的“匯率操縱”的概念，對于此時的IMF是否能作出客觀公正的認定我們表示擔心。由此就提出了中國需要面對的一個問題，就是我們在其他國際組織或國際條約中的立場、表現、或義務可能會影響到我們在WTO的權利和義務。我們不僅要防止美國在WTO中制造概念，而且還要防止它在IMF等其他國際組織或國際條約中按照其自己的意愿來制造概念。

IMF對其成員國的外匯匯率政策進行監管，而且IMF十分反對其成員國使用反傾銷方式，如果IMF發現某成員國過度使用貿易限制措施，則會懷疑該國的匯率政策不完善或者是宏觀經濟政策存在問題，并且會因此對該國的匯率政策進行監管。所以對于美國頻繁使用反傾銷來限制中國的作法，我們也可以提請IMF，從而使IMF對美國的匯率體系進行監管。

（四）利用雙邊談判方式，推動互信理解

通過以上分析，可以看出雖然美國聲稱如果中國不對人民幣升值將會就中國匯率操縱問題向WTO提出申訴，但其實美國就該問題在WTO的申訴中將不會處于優勢地位，美國更可能采取的方式是要么直接在美國國內法律體系下對中國產品采取貿易救濟措施等限制手段或者同時與中國進行外交談判。所以在此情形下，中國除了在WTO或IMF框架下采取合理合法的方式來解決問題外，也同時可以在美國具有外交談判需要的情形下與其通過談判方式來緩解或解決人民幣匯率的爭議。

（五）面對國際經濟環境壓力，推動國內產業結構調整

在經濟危機期間，中國在國外市場遇到了越來越多的限制措施，實施的國家既有傳統上對中國加以限制的發達國家也有新興經濟國和發展中國家，實施的措施種類既有WTO允許的貿易救濟措施也有與WTO的原則和精神違背的貿易保護主義措施，美國從人民幣匯率入手來限制中國是一種新的貿易保護主義工具。面對這樣的情形，我們需要思考今后我們的貿易發展和經濟結構。

美國對人民幣的指責無外乎要爭奪市場，使中國產品退出國際市場的同時還能讓出中國自己的國內市場。面臨這樣的市場之爭，我們更要與經濟互補國家開展雙邊或地區貿易，實現貿易利益的互贏。面對這樣的市場之爭，我們需要考慮今后是否繼續向美國出口，出口多少，如何出口，我們的產品結構是否要作調整。

結論

當我們從WTO和IMF規則的角度對美國指責人民幣匯率問題梳理后，我們看到在國際貿易領域美國一貫使用“美國制造”的國際規則來限制其他國家。美國在操縱反傾銷稅率時還指責中國操縱匯率；美國等發達國家在本國農業市場開放問題上毫不退讓時還要求發展中國家開放非農產品市場。我們不免思考美國的類似作法是否會導致中美在人民幣問題上陷入“多哈式”的僵局。從這次美國在其國內立法中對中國匯率問題的時間和行動安排，我們可以想象美國對于自己的作法也有些搞不定，似乎對中國威脅的成分更高，它最有可能是直接在美國國內采用貿易救濟措施限制中國而不是啟動WTO的爭端解決程序。美國聲稱會以中國操縱匯率為由而對中國采取貿易救濟措施，就其實質而言這是美國把IMF對匯率操縱問題的管理權限變成美國的管轄權，把IMF義務納入WTO框架下，增加中國的WTO義務，并以所謂的中國違反義務而對中國進行限制，是混淆IMF義務與WTO義務來動用WTO框架下的救濟手段，這構成美國對WTO權利的濫用。對于美國在人民幣問題上給中國施加的壓力，中國可以在WTO和IMF框架下有理有利地抵制美國的錯誤作法，也可以同時在雙邊談判的框架下尋求有節地磋商解決。

注釋：

①在2004年和2006年加拿大訴美國的軟木木材案、2005年歐盟訴美國的反傾銷“歸零”案、2006年日本訴美國的反傾銷“歸零”案、2007年厄瓜多爾訴美國的蝦案、以及2008年泰國訴美國的蝦案中，專家小組或上訴機構都對美國的“歸零”作法予以明確反對。在澳大利亞汽車皮具二號案、加拿大飛機案中專家小組或上訴機構均認為出口補貼是指補貼的授予或維持應與出口業績有緊密關系，或者說只有當補貼是以出口業績為前提條件或與出口綁定在一起時才構成出口補貼。在加拿大飛機案中，上訴機構指出，如果提供補貼的政府預計補貼會帶來出口，這并不足以證明是出口補貼，因為被WTO規則禁止的出口補貼是指以出口業績為前提條件的補貼。在加拿大飛機信貸和擔保案中，專家小組也作出了同樣的解釋，也就是即便提供補貼時能預計到帶來出口，但只有這樣的預計并不能證明給予補貼是與對出口的預計綁定在一起的。在加拿大飛機案中，專家小組和上訴機構指出，如果補貼是給予出口企業的，只憑該點不能證明是出口補貼。在澳大利亞汽車皮具二號案中，專家小組指出，償還貸款的資金來源之一是以后可能的出口收入，只憑該點不能說明貸款是以預計的出口或出口收益為前提條件的。

②參見GATT第VI條有關反傾銷稅和反補貼稅的注釋。

③參見《補貼與反補貼措施協定》的出口補貼例示清單。

④參見GATT第XXIII.1(b)有關非違反之訴的規定，以及歐盟石棉案和日本膠片案中專家小組對合法期待利益的解釋。在歐盟石棉案中，專家小組認為根據以往的有關非違反之訴的案件，利益是指對關稅減讓承諾帶來的市場準入機會改善的合法期待。在日本膠片案中，專家小組指出，對于被訴的措施，如果申訴國本來是可以預見該措施的，那么申訴國就沒有合法期待的市場準入機會改善的利益。如果被訴的措施是在關稅減讓談判之后作出的，那么專家小組就推定申訴國不能預見該被訴措施，相反，如果被訴的措施是在關稅談判之前作出的，專家小組就推定申訴國可以預見該措施。

⑤例如，如果某成員國要采取貿易救濟措施，必須符合WTO規則中有關這些救濟措施的前提條件；又如，如果某成員國要保護本國的國際收支，就必須是在其國際收支出現了GATT第XVIII條B款規定的情形下，也可單邊對進口采取限制措施。而且對于WTO允許的單邊限制措施，實施國也是要向WTO作出通報的。

⑥這體現在GATT第XV條有關外匯安排的規定和GATS第XI條有關支付和轉移的規定上。

⑦對于既是WTO成員國又是IMF成員國的國家，如果基于外匯問題而采取的貿易限制措施符合IMF協議，則WTO規則認同該措施。對于只是WTO成員國而不是IMF成員國的國家，WTO會與該國家簽定特殊外匯協議

（special exchange agreement），特殊外匯協議與IMF協議具有可比性。對于只是WTO成員國的國家，如果基于外匯問題而采取的貿易限制措施符合特殊外匯協議，則WTO規則認同該措施。

10.3969/j.issn.1003-5559.2010.10.002