多角度思考人民幣匯率問題應對策略

徐 莉

2010年3月16日,14個美國參議員對《貨幣匯率監管改革法》提出了新的立法建議以此來解決他們所認定的人民幣匯率低估問題。美國對人民幣匯率指責的核心焦點是認為中國操縱匯率,人民幣對美元的匯率低估25%-40%,中國的匯率偏差嚴重影響了美國制造業在美國國內的銷售和出口,人民幣貶值是美國貿易逆差的重要原因,在過去的12年中美國因此失去了530萬個制造業工作機會。美國因此聲稱如果中國不改變人民幣匯率體系,將對中國采取反傾銷或反補貼措施。從美國的言論中,我們可以看到美國以匯率操縱為起因,以貿易救濟措施為解決手段,這其中涉及到了IMF框架下有關匯率操縱的問題和WTO框架下有關貿易救濟的問題。我們有必要分析IMF和WTO的相關規則,并判斷美國的作法是否具有國際法上的法律基礎,以及中國如何有理有利有節多角度應對美國的指責。

一、美國需要超越現有貿易工具

WTO在倡導自由貿易的過程中體現的是自由貿易和貿易保護的對立統一。153個成員國的經濟發展程度各不相同,適度允許貿易保護是必須的,WTO提供了在特定情形下成員國實現自我利益保護的工具。但似乎這些工具現在并不能滿足美國的需要或者美國不符合使用的條件,以至于它要創造一個新工具,那就是以“匯率操縱”這個WTO沒有的概念作為對中國采取限制措施的理由,把匯率操縱與貿易救濟措施相掛鉤。

(一)美國使用GATT第XII條有關國際收支保護的規定有困難

WTO規則考慮到了市場開放和貿易自由化可能會造成一些國家出現國際收支失衡的問題,而國際收支失衡對一國的經濟發展不利,所以WTO規則允許成員國在其國際收支出現了特定情形后采取進口限制措施。美國如果要啟用該條款,就必須證明其貨幣儲備出現了嚴重下降或迫近的嚴重下降威脅。另外,從該條款的運作來看,這種限制措施不僅時間有限,而且由于需要非歧視地使用從而會引起其他國家的不滿,所以美國不情愿或無法使用該項保護工具。而要求人民幣升值則是完全針對中國,不會引發其他國家的不滿。

(二) 美國無法使用數量限制措施來減少從中國進口

為了推動自由貿易,WTO規則禁止成員國使用數量限制措施。為了規避取消數量限制的規定,美國曾運用自己的經濟大國地位與日本、臺灣和韓國就紡織品和汽車達成自愿出口限制協議。WTO后來認定自愿出口限制違反GATT的取消數量限制的原則,所以美國逐步放棄了自愿出口限制作法,從八十年代后期開始采用反傾銷的方式來限制進口。現在美國要求中國升值人民幣,可以說這是要求中國從價格上采取自愿出口限制,并且是對中國所有的出口產品用提高價格的方式來實現自愿出口限制,可以規避采取數量限制而違反WTO規則。

(三)美國不滿足于現有貿易救濟措施或完全針對中國的貿易保護主義工具

WTO框架下的貿易救濟措施是成員國保護本國產業利益的工具。如果某成員國需要對很多產業保護的話,則要啟動許多貿易救濟案。在金融危機導致美國政府機構也大副裁員的情形下,美國需要有更為經濟有效的方法來限制進口。而且,由于保障措施會引發所有出口國的不滿,美國在有了2002年使用鋼鐵保障措施的經驗后不愿輕易使用保障措施。另外,中國入世承諾中的紡織品特保措施、以及在反傾銷中把中國界定為“非市場經濟國家”的規定,這些貿易救濟工具是完全針對中國的,具有歧視性,超越了正當的貿易保護范圍而構成貿易保護主義工具。面對這些貿易工具已經或將要到期,美國需要新的替代工具來限制從中國進口,而要求人民幣升值則可以實現在較長時期內限制從中國進口。

二、美國超越WTO規范構成違法

美國指責人民幣匯率低估,認為中國的外匯制度構成對出口企業的補貼,是美國貿易逆差的重要原因,人民幣匯率制度違反了WTO規則,美國可以在其國內對從中國進口的產品采取限制措施,或者可以在WTO提出對中國的申訴。其實,如果對比WTO規則的內容,我們會發現美國的作法是違反WTO規則和原則的。

(一)違反《爭端解決諒解書》

美國對解決匯率操縱問題給出了時間表,申明如果中國在被認定為匯率操縱國后90日內不解決匯率問題,美國財政部就啟動一些懲罰性措施,其中包括不允許美國聯邦政府從中國采購貨物和服務;如果在360日內不解決匯率問題,美國貿易代表就在WTO提出申訴。這是一種單邊解決問題的方式,與WTO規則所倡導的多邊或雙邊解決爭議的原則和方式相違背。當然WTO規則中也有允許的單邊限制措施,但實施這些單邊限制措施是有明確的前提條件的,而且實施國要向WTO作出通報。

(二)違反《反傾銷協議》

美國聲明,如果中國在被認定為匯率操縱國后不升值人民幣,將會采取的措施之一是在對中國產品征收反傾銷稅時加入人民幣幣值低估的部分,這完全不符合WTO的《反傾銷協議》。《反傾銷協議》針對的是企業的不正當競爭行為,而匯率的高低與企業行為無關。如果美國把自己計算的人民幣應升值幅度作為反傾銷稅的決定因素之一,這與美國在反傾銷計算中的“歸零”方法一樣,都是在人為作出或作高傾銷幅度,操縱反傾銷稅率。WTO的專家小組或上訴機構在至少5個案件中對美國反傾銷計算時的“歸零”作法予以明確反對。

(三)違反《補貼與反補貼協議》

美國認為中國操縱人民幣匯率構成了《補貼與反補貼協議》所禁止的出口補貼。其實WTO的反補貼規則對如何才構成出口補貼有著嚴格限定,WTO的爭端解決機構在認定出口補貼時是很謹慎的,是按照嚴格的標準來判定的,只有當補貼的授予或維持與出口業績有緊密關系,或者說只有當補貼是以出口業績為前提條件或與出口綁定在一起時才構成被禁止的出口補貼。即便是提供補貼的政府預計補貼會帶來出口,或者補貼是給予出口企業的,或者償還貸款的資金來源之一是以后可能的出口收入,這些理由單獨都不足以證明存在出口補貼。所以說,美國不能僅僅因為目前人民幣匯率有利于中國產品出口就認定構成出口補貼,根據WTO以往案例,美國必須提供充分證據來證明中國現在的人民幣匯率政策是以出口利益為前提條件,是與出口緊密相連的。同樣,如果美國認為人民幣匯率構成可訴補貼,美國要充分舉證證明中國政府向特定企業作了資金轉移。而我們認為人民幣匯率不針對任何特定企業,不具有專向性,不構成可訴補貼。

(四)違反GATT第II條有關關稅承諾的規定

美國申明,如果中國不在人民幣匯率問題上采取行動,美國將采取反傾銷或反補貼措施。這樣的作法是變相增加進口關稅,違反GATT第II條有關關稅承諾的規定,會損害中國基于美國的關稅承諾而產生的在市場準入方面的合法期待利益。

三、美國難以獲得爭端解決機構的支持

美國聲稱如果中國不在其規定時間內解決所謂的人民幣匯率問題,美國將會向WTO提出申訴。假設美國在WTO對中國申訴,對其可能的申訴理由我們可以作出如下預判:

(一) 匯率操縱

匯率操縱是IMF協議中的概念,在WTO規則中沒有這樣的概念。至于IMF成員國違反IMF協議而采用匯率操縱來獲得不正當的利益應如何處理,這是IMF的權限范疇,由IMF來決定,IMF協議中沒有允許IMF成員國基于其他成員國的匯率操縱行為來進行限制或管制的規定,這是因為IMF的成員國是向IMF來負責的,由IMF對其成員國違反IMF義務的行為進行制裁,美國沒有權利借用匯率操縱的概念來對中國進行限制。如果美國以匯率操縱為由在WTO框架下對中國提出申訴,美國不僅沒有WTO的法律基礎,也超越了其在IMF的權利。所以美國無法用匯率操縱作為理由來對中國提出申訴。